Arbeitsmarktpolitik
Verlängerung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I
Beschluss des Koalitionsausschusses: 12.11.2007
2./3. Lesung des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Dritten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze: 16.11.2007
Inkrafttreten: 1.1.2008
Bewertungsrelevante Änderung
Die maximale Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I (ALG I) soll ab dem 1.1.2008 folgendermaßen geändert werden:
50- bis 54-Jährige erhalten bis zu 15 Monate lang ALG I, wenn sie innerhalb der letzten fünf Jahre vor Leistungsbezug mindestens 30 Monate Beiträge an die Arbeitslosenversicherung gezahlt haben;
55- bis 57-Jährige erhalten bis zu 18 Monate lang ALG I bei einer (Mindest-)Vorversicherungszeit von 36 Monaten innerhalb der letzten fünf Jahre;
über 58-Jährige erhalten maximal 24 Monate lang ALG I bei einer (Mindest-)Vorversicherungszeit von 48 Monaten innerhalb der letzten fünf Jahre. Derzeit beträgt die Auszahlungsdauer für Arbeitslose, die über 55 Jahre alt sind, einheitlich 18 Monate. Ansonsten liegt sie bei 12 Monaten.
Arbeitslose, die einen Anspruch auf länger ausgezahltes ALG I haben, sollen zunächst einen so genannten Eingliederungsgutschein erhalten. Dieser ist entweder verbunden mit einem konkreten Arbeitsplatzangebot oder mit dem Auftrag, sich um eine neue Stelle zu bemühen.
Der Eingliederungsbeitrag, den die Bundesagentur für Arbeit (BA) ab dem kommenden Jahr anstelle des Aussteuerungsbetrags an den Bundeshaushalt abführen muss, soll um 270 Millionen Euro niedriger ausfallen als bisher geplant.
Bewertung
Der deutsche Bundestag hat dem längeren Arbeitslosengeldbezug und der Einführung von Eingliederungsscheinen für ältere Arbeitslose mit der Beschlussempfehlung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung über die Senkung des Beitrags zur Arbeitslosenversicherung und der Ablösung des Aussteuerungsbetrags (1,95 Milliarden Euro in diesem Jahr) durch den Eingliederungsbeitrag (4,73 Milliarden Euro im Jahr 2008) zugestimmt.[1] Das entsprechende Bundesgesetz zur längeren ALG I-Bezugsdauer, das noch nicht existiert, soll „schnellstmöglich in Kraft treten in Absprache mit der Bundesagentur für Arbeit".[2]
Mit dem längeren ALG I-Bezug für ältere Arbeitslose macht die Große Koalition eine wirkungsvolle Reform ihrer rot-grünen Vorgängerin teilweise rückgängig: Im Rahmen der
Agenda 2010 wurde mit dem „Gesetz zu Reformen am Arbeitsmarkt" die maximale Bezugsdauer auf 12 Monate für arbeitslose Versicherte bis 55 Jahre und auf 18 Monate für über 55-jährige zurückgefahren. Zuvor war es von 1997 bis 2006 für ältere Arbeitslose möglich, bis zu 32 lang Monate ALG I zu beziehen.[3] Die längere Bezugsdauer ist eine versicherungsfremde Leistung. Denn sie ist mit dem Charakter der Arbeitslosenversicherung nicht kompatibel. Diese ist nämlich - anders als die Rentenversicherung, in der Anwartschaften auf die Altersvorsorge erworben werden - kein Sparvertrag. Vielmehr handelt es sich wie bei der Krankenversicherung um eine Risikoversicherung. Der Versicherungsschutz besteht unabhängig davon, ob der Schadensfall tatsächlich eintritt oder nicht.
Darüber hinaus ist die Verlängerung des ALG I-Bezugs schädlich, da sie der Langzeitarbeitslosigkeit Vorschub leistet. Die Dauer der Arbeitslosigkeit wird nicht nur von der Höhe des monatlichen Lohnersatzes bestimmt, sondern noch stärker von der Auszahlungsdauer. Je länger diese ist, umso größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass der Arbeitslose ohne Beschäftigung bleibt, weil der Anreiz sinkt, sich schneller um eine neue Anstellung zu bemühen. Daran werden auch die neuen Eingliederungsgutscheine nichts ändern, die mit 500 Millionen Euro gefördert werden sollen. Die konkrete Ausgestaltung dieses neuen arbeitsmarktpolitischen Instruments ist noch unklar und kann deshalb noch nicht bewertet werden. Allerdings ist unklar, warum es diese überhaupt geben soll, da laut SGB III die Vermittlung in Arbeit ohnehin Vorrang hat vor Einkommensersatzleistungen. Presseberichten zufolge beinhaltet der Eingliederungsgutschein auch einen Lohnkostenzuschuss - damit würde abermals eine neue Entgeltsubvention eingeführt (s. Abschnitt 2.2).
Überdies konterkariert die Neuregelung alle Bemühungen, ältere Arbeitnehmer länger im Berufsleben zu halten. Denn sie begünstigt die Frühverrentung. Es wird damit auch den Unternehmen wieder leichter gemacht, ältere Arbeitnehmer zu entlassen und ggf. mit hohen Abfindungen einen gleitenden Übergang vom Berufsleben über die Arbeitslosigkeit in den Ruhestand zu ermöglichen. Dabei ist es - insbesondere auch im Hinblick auf die von der Bundesregierung eingeführte „Rente mit 67" - erforderlich, die Beschäftigungschancen älterer Arbeitnehmer zu erhöhen. Die längere Bezugsdauer verschlechtert die Bedingungen für mehr Beschäftigung sowohl von der Angebotsseite (Arbeitnehmer) als auch von der Nachfrageseite (Unternehmen).
In finanzieller Hinsicht rechnet sich die Bundesregierung die Verlängerung schön. Nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit liegen die Mehrkosten im kommenden Jahr zwischen 1,1 und knapp 3 Milliarden Euro. Im Gesetzentwurf werden lediglich 800 Millionen angesetzt, da gegenüber den Berechnungsannahmen der BA eine andere Altersstaffelung beschlossen wurde. Zudem muss die BA einen um 270 Millionen Euro verminderten Eingliederungsbeitrag abführen, da der Bund entsprechend weniger für das ALG II im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitsuchende aufwenden muss und diese Einsparung an die BA weiterleitet.[4] Nach dieser Rechnung kostet die BA die verlängerte Bezugsdauer „lediglich" gut 0,5 Milliarden Euro.
Bei den so kalkulierten finanziellen Auswirkungen fließt allerdings nicht mit ein, dass die Betroffenen ihr Verhalten ändern und länger arbeitslos bleiben, was zu deutlich höheren Kosten führt. Ebenso unberücksichtigt bleiben jene Kosten, die durch den Wissensverlust der Arbeitslosen infolge der längeren Beschäftigungslosigkeit entstehen und mithilfe von Qualifizierung erst wieder hergestellt werden müssen. Auch könnte sich die längere ALG I-Bezugsdauer für den Bund als Bumerang in finanzieller Hinsicht auswirken, wenn die während der Versicherungszeit nicht vermittelten Arbeitslosen in den ALG II-Transfer rutschen, aufgrund ihrer langen Arbeitslosigkeit (noch) schwerer vermittelbar sind und dadurch die Ausgaben für die Grundsicherung steigen.
Schließlich ist zu bedenken, dass die Bundesregierung den Arbeitslosengeldbezug ohne Not in einer Zeit ausdehnt, zu der Beschäftigung auf- und Arbeitslosigkeit abgebaut wird. Die derzeitige Beschäftigungssituation, die sich nicht nur aufgrund des konjunkturellen Aufschwungs, sondern auch wegen struktureller Veränderungen deutlich verbessert hat, erleichtert es Arbeitslosen, eine neue Stelle zu finden. Flacht die derzeit gute Konjunktur jedoch wieder ab, so wird mit einer gewissen Verzögerung auch die Arbeitslosigkeit wieder steigen. Verringert man die Anreize zur Arbeitsaufnahme durch die ALG I-Verlängerung, verschlechtern sich auch die strukturellen Beschäftigungsbedingungen. Mehr und länger beschäftigungslose Menschen führen wiederum dazu, dass mehr für den Lohnersatz ausgegeben werden muss. Im Abschwung müssen dann die Beiträge erhöht werden, um den längeren ALG I-Bezug zu finanzieren. Infolgedessen steigende Lohnzusatzkosten verschlechtern die Beschäftigungsbedingungen weiter. Insofern ist die Entscheidung, die Bezugsdauer des ALG I auszudehnen, kurzsichtig und nicht nachhaltig.
Der Teilindikator „Arbeitsmarktpolitik" sinkt um 5,9 Punkte.
Bundesprogramm „Kommunal-Kombi"
Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses vom 12.11.2007 zum Haushaltsgesetz 2008 (BT-Drs. 16/6411);
3. Lesung BT zum Haushaltsgesetz 2008: 30.11.2007; Inkrafttreten: 1.1.2008
Bewertungsrelevante Änderung
Die Bundesregierung legt ein neues Zuschussprogramm auf, mit dem sie ab dem kommenden Jahr Langzeitarbeitslose in Regionen mit einer Arbeitslosenquote von über 15 Prozent in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung bringen will. Förderfähig sind Arbeitsplätze, die zusätzlich und im öffentlichen Interesse der Kommunen liegen.
Mit dem Bundesprogramm sollen Kommunen oder gemeinwohlorientierte Unternehmen für jeden Geförderten einen Zuschuss von 50 Prozent des Bruttolohns erhalten, maximal 500 Euro im Monat. Insgesamt sollen 100.000 Arbeitsplätze gefördert werden. Die Förderhöchstdauer beträgt drei Jahre.
Nach den Plänen des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales soll der Kommunal-Kombi von Bund und Kommunen (ggf. auch von den Ländern) finanziert werden. Der Bund leistet einen Zuschuss von insgesamt 1,7 Milliarden Euro und stellt weitere 300 Millionen Euro aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds zur Verfügung. Voraussetzung für das Programm ist die Ko-Finanzierung von Kommunen bzw. Bundesländern. Diese wird derzeit noch verhandelt.
Bewertung
Mit dem Kommunal-Kombi setzt die Große Koalition auf eine weitere milliardenschwere Lohnsubvention, um Beschäftigung außerhalb des regulären Arbeitsmarktes zu fördern. Sie verfolgt sie damit keinen konsistenten Förderansatz. Stattdessen reiht sie eine Maßnahme an die nächste: Bereits seit Oktober dieses Jahres gibt es einen ausgeweiteten Eingliederungszuschuss für Arbeitslose ab 50 Jahren, den Beschäftigungszuschuss („Jobperspektive") für schwer vermittelbare Arbeitslose ab 18 Jahren sowie den „Job-Bonus" und den „Qualifizierungskombi" für junge Arbeitslose bis 25 Jahre. Überspitzt formuliert, gibt es jetzt - zumindest theoretisch -staatliche Beschäftigungsförderung vom Berufseinstieg bis zur Rente.
Noch auf der Meseberger Kabinettsklausur im August dieses Jahres wiederholte die Bundesregierung das bereits im Koalitionsvertrag formulierte Ziel, die Instrumente der Arbeitsmarktpolitik durch Straffung und Präzisierung in diesem Jahr neu auszurichten. Dies ist bisher nicht geschehen. Vielmehr gibt es mittlerweile eine Vielzahl weiterer Zuschussprogramme, die alle unkoordiniert nebeneinander stehen und deren Adressatenkreis sich teilweise überschneidet. Sie blähen das ohnehin schon unübersichtliche Instrumentarium der aktiven Arbeitsmarktpolitik auf und sind von zweifelhafter Wirkung.
Das Innovativste an den diversen Zuschüssen sind ihre Namen. Genau genommen handelt es sich aber um Etikettenschwindel, denn diese Programme sind vom Grundsatz her nichts anderes als Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM), die sich in der Vergangenheit als ineffizient und ineffektiv erwiesen haben und deren Einsatz zu Recht stark eingeschränkt wurde. Die Wiedereingliederung in den ersten Arbeitsmarkt gelingt im seltensten Fall. Stattdessen verschlechtern sich die Beschäftigungschancen der Geförderten. Denn diese werden in arbeitsmarktfernen Maßnahmen „geparkt" und nicht auf reguläre Beschäftigung vorbereitet. Der Kommunal-Kombi fördert jedoch diese Illusion - und später ist die Enttäuschung der Programmteilnehmer umso größer, wenn sie nach Auslaufen der Maßnahme „trotzdem" keinen neuen Arbeitsplatz finden.
Der Teilindikator „Arbeitsmarktpolitik" sinkt um 2,9 Punkte.
Ausbau der Kleinkinderbetreuung
Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens „Kinderbetreuungsausbau"
(2./3. Lesung 25.10.2007), Nachtragshaushalt 2007 (2./3. Lesung: 27.11.2007) und Bundeshaushalt 2008 (3. Lesung: 30.11.2007)
Bewertungsrelevante Maßnahme
Das Betreuungsangebot für Kinder unter drei Jahren soll so ausgebaut werden, dass es bis 2013 für 35 Prozent der unter Dreijährigen einen Krippenplatz gibt. Insgesamt sollen rund 750.000 Plätze geschaffen werden und damit 300.000 mehr als nach dem unter der rot-grünen Vorgängerregierung beschlossenen Tagesbetreuungsausbaugesetz (TAG) bis 2010 vorgesehen sind. Zu diesem Zweck richtet die Bundesregierung noch in diesem Jahr ein kapitalverzehrendes Sondervermögen von 2,15 Milliarden Euro ein, um Länder und Gemeinden beim Ausbau der Tagesstätten zu unterstützen. Außerdem will sich der Bund bis 2013 mit 1,85 Milliarden Euro an den Betriebsausgaben beteiligen. Danach gibt es einen jährlichen Betriebskostenzuschuss von 770 Millionen Euro.
Im Achten Buch Sozialgesetzbuch soll ein Rechtsanspruch auf ein Betreuungsangebot für alle Kinder bis zum vollendeten dritten Lebensjahr ab dem Kindergartenjahr 2013/2014 eingeführt werden. Bis zum Ende dieses Jahres soll eine entsprechende Kabinettsvorlage geben.
Außerdem soll es für Eltern, die ihre unter dreijährigen Kinder nicht in einer Einrichtung betreuen lassen wollen, eine monatliche Zahlung (z. B. Betreuungsgeld) geben.
Bewertung
Durch den Ausbau der Krippeninfrastruktur und durch ein steigendes Angebot an Tagespflege wird es möglich, den Erwerbswünschen junger Mütter und Väter besser zu entsprechen. Dadurch kann das vorhandene Humankapital effektiver am Arbeitsmarkt eingesetzt werden. Fällt ein Ehepartner während der Kindererziehungszeiten aus, so wird im ersten Schritt weniger Humankapital am Arbeitsmarkt angeboten - das Einkommen des Haushalts sinkt.
Neben dem so gemessenen Humankapitalverlust ist ein zweiter Aspekt von Relevanz: Durch die wegen der Kindererziehung reduzierte Erwerbsphase sinken die Einkommenspotenziale in der Zukunft. Eine Unterbrechung der Humankapitalbildung führt zu Abschreibungen auf den bisher akkumulierten Bestand an Erfahrungswissen. Bereits angesammeltes Humanvermögen veraltet durch den technischen Fortschritt und Innovationen im Arbeitsprozess. Zum zweiten findet während der Nichterwerbsphase weniger Weiterbildung statt.[5] Im Ergebnis führen Erwerbsunterbrechungen von mehr als einem Jahr später zu deutlichen Lohneinbußen. Eine Verkürzung der beruflichen Auszeit auf ein Jahr kann damit zum Erhalt wichtiger Qualifikationen am Arbeitsmarkt dienen.
Dieses ist besonders vor dem Hintergrund des demografischen Wandels und der damit verbundenen Fachkräfteengpässe von hoher Bedeutung. Bereits heute führt ein leichtes Anziehen der Konjunktur zu erheblichem Fachkräftemangel, der mit Wertschöpfungsverlusten in Milliardenhöhe verbunden ist. In Zukunft dürften sich diese Probleme auf viele Bereiche der Volkswirtschaft ausdehnen und auch Berufe mit einem hohen Frauenanteil erreichen.
Auch aus bildungspolitischer Sicht ist der Ausbau der frühkindlichen Infrastruktur zu begrüßen. So gibt es Untersuchungen, die zeigen, dass mit steigender Besuchsdauer in institutioneller frühkindlichen Bildungs- und Betreuungseinrichtungen der Bildungsverlauf eines Kindes gefördert wird. Dies gilt vor allem für die Besuchsdauer von etwa einem halben Tag. Im Bereich der Betreuung von Kindern unter drei Jahren gibt es Hinweise, dass hier vor allem Kinder aus bildungsfernen Schichten profitieren können.
Der Einsatz des Bundes im Rahmen des Ausbaus der Kinderbetreuung ist zu begrüßen. Aus Sicht einer einzelnen Kommune besteht ansonsten das Problem, dass die hohen Aufwendungen für den Ausbau der Kinderbetreuung zwar zu hohen Erträgen in Form von Steuermehreinkommen und vermiedenen Nachqualifizierungskosten führen, die Erträge jedoch aufgrund der föderalen Verflechtungen und Ausgleichsmechanismen bei anderen wirtschaftlichen Akteuren wie dem Bund, den Sozialversicherungen und anderen Bundesländern und Kommunen ankommen. Dadurch kann aus ökonomischer Sicht eine Situation mit suboptimalen Investitionen einzelnen Kommunen entstehen. Durch die Kofinanzierung aus einem Bundestopf kann dieses Investitionsanreizproblem geheilt werden.
Insgesamt ist der geplante Ausbau der Kleinkinderbetreuung positiv zu bewerten, da sich dadurch die Vereinbarkeit von Familie und Beruf erhöht.
Der Teilindikator „Arbeitsmarktpolitik" steigt um 3,9 Punkte.
Fazit
Der Teilindikator „Arbeitsmarkpolitik" sinkt um 4,9 Zähler von -9,8 auf -14,7 Prozent.
[1] Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des Dritten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze, BT-Drs. 16/6741.
[2] Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Arbeit und Soziales (11. Ausschuss), BT-Drs. 16/7151 (neu), S. 7.
[3] Bis 1985 betrug die maximale Bezugsdauer unabhängig vom Alter lediglich 12 Monate. Sie wurde seitdem mehrmals - primär aus fiskalischen Gründen - erhöht. Damals wies die Arbeitslosenversicherung Überschüsse aus, der Bundeshaushalt, aus dem die damalige Arbeitslosenhilfe für Langzeitarbeitslose bezahlt wurde, war hingegen defizitär. Anstelle den Beitragssatz zu senken und damit die Versicherten zu entlasten, verlängerte die Kohl-Regierung die Bezugsdauer, um einen Teil seiner finanziellen Verpflichtungen an die damalige Bundesanstalt für Arbeit abzugeben und eigene Haushaltslöcher zu schließen. Die Große Koaltion verfolgt heute dieselbe Strategie und saniert den Bundesetat auf Kosten der BA, indem sie gesamtgesellschaftliche Aufgaben, die der Bund aus Steuermitteln zu finanzieren hat, der Arbeitslosenversicherung anlastet.
[4] Dafür trägt der Bund ab 2008 allerdings nicht mehr wie bisher die Beiträge für Kindererziehungszeiten. Die BA erhält dadurch im nächsten Jahr 290 Millionen Euro weniger und muss dafür selbst aufkommen. Von der Entlastung beim versicherungsfremden Eingliederungsbeitrag bleibt also durch versicherungsfremde Belastungen durch den Wegfall der Beiträge des Bundes für die Kindererziehungszeiten nichts übrig.
[5] Mincer und Polachek (1974) zeigen diesen Effekt auf die Lohnkurve von amerikanischen Frauen. Beblo und Wolf (2002) schätzen die Abschreibungsraten auf das Humankapital durch Erwerbsnterbrechungen mit SOEP-Daten.