Steuer- und Finanzpolitik
Entwurf des Bundeshaushalts 2008 und mittelfristige Finanzplanung
Kabinettsbeschluss vom 4.7.2007
Bewertungsrelevante Änderungen
Der Entwurf des Bundeshaushalts sieht für das kommende Jahr Ausgaben in Höhe von 283,2 Milliarden Euro vor. In der mittelfristigen Finanzplanung sollen die Ausgaben des Bundes bis 2011 auf 289,7 Milliarden Euro steigen. Die Nettokreditaufnahme soll im nächsten Jahr 12,9 Milliarden Euro betragen. 2011 will der Bund erstmals seit 1969 wieder ohne zusätzliche Schulden auskommen. Seine Investitionsausgaben sollen 2008 von diesjährig 24 auf 24,3 Milliarden Euro steigen, dann aber bis zum Ende des Finanzplanungszeitraums auf 23,7 Milliarden Euro sinken.
Bewertung
Die Ausgaben des Bundes liegen laut Haushaltsansatz im nächsten Jahr um 13,3 Milliarden Euro über dem Soll für 2007. Den Anstieg um 4,7 Prozent hat die große Koalition aber nur zum Teil selbst zu verantworten. Denn bei gut 6 Milliarden Euro handelt es sich um eine Altlast der rot-grünen Vorgängerregierung. 2005 hatte der Bund Forderungen der Postbeamtenversorgungskasse gegen die Deutsche Post und die Deutsche Telekom verkauft. Durch den Forderungsverkauf musste er in den Jahren 2005 bis 2007 keine Zuschüsse an die Pensionskasse leisten. Ab 2008 setzt die Zahlungsverpflichtung aber wieder in vollem Umfang ein.
Über den gesamten Finanzplanungszeitraum verschlechtert sich die Struktur des Haushalts zu Ungunsten der Investitionen. Denn ihr Anteil an den Gesamtausgaben des Bundes sinkt von 8,6 auf 8,2 Prozent. In diesem Jahr liegt er noch bei 8,9 Prozent. Absolut betrachtet ist die Situation jedoch nicht ganz so dramatisch. Gegenüber dem Soll für 2007 steigen die Investitionen zunächst von 24 auf 24,3 Milliarden Euro; 2009 und 2010 liegen sie jeweils bei 24,1 Milliarden Euro und erst 2011 mit 23,7 Milliarden Euro unter dem heutigen Niveau. Dennoch bleibt festzuhalten, dass die Bundesregierung die bessere Kassenlage nicht dazu nutzt, ihren Investitionsanteil deutlich zu erhöhen.
Auch in quantitativer Hinsicht hätte der Haushaltsentwurf ehrgeiziger sein können. Im Mai dieses Jahres haben die Steuerschätzer für 2008 ungeplante Steuermehreinnahmen von 20,5 Milliarden Euro für den Bund prognostiziert. Der letzte Finanzplan bezifferte die Nettokreditaufnahme für 2008 noch auf 21,3 Milliarden Euro. Vor diesem Hintergrund hätte das Bundesministerium der Finanzen für das nächste Jahr einen nahezu ausgeglichenen Haushalt vorlegen können - sogar unter Berücksichtigung der Einnahmeausfälle aus der jetzt beschlossenen Unternehmensteuerreform. Die nun geplante Nettokreditaufnahme von 12,9 Milliarden Euro ist unbefriedigend.
Dem Bundesfinanzminister ist aber zugute zu halten, dass der Bundesetat nicht ausgesprochen prozyklisch ist und er die zusätzlichen Ausgabenwünsche seiner Kabinettskollegen weitgehend im Zaum halten konnte.
Gesamtstaatlicher Finanzierungssaldo 2007
Bewertungsrelevante Änderung
Das Bundesfinanzministerium beziffert die gesamtstaatliche Neuverschuldung für das Jahr 2007 auf 0,5 Prozent des Bruttoinlandsproduktes.
Bewertung
Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungen machen zusammengenommen in diesem Jahr mit 0,5 Prozent des BIP deutlich weniger neue Schulden als vom Bundesfinanzministerium bisher angenommen. Im letzten Jahr lag der gesamtstaatliche Finanzierungssaldo noch bei -1,7 Prozent, im Frühjahr 2007 meldete das Bundesfinanzministerium im Rahmen des Deutschen Stabilitätsprogramms ein Defizit von 1,2 Prozent des BIP an die EU-Kommission. Dieser Wert wird nun noch einmal deutlich unterschritten. Dies wirkt sich positiv auf den Teilindikator „Steuer- und Finanzpolitik" aus.
Die EU-Kommission hat inzwischen auch formal das Defizitverfahren gegen Deutschland endgültig eingestellt. Es wurde eingeleitet, weil in den Jahren 2002 bis 2005 die gesamtstaatliche Nettoneuverschuldung jeweils über dem zulässigen Referenzwert von 3,0 Prozent des BIP lag.
Mit dem Abbau der Altschulden wollen sich Bund und Länder aber noch etwas Zeit lassen. Dabei verstößt Deutschland auch hier gegen die Vorgaben des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes. Demzufolge darf der Schuldenstand höchstens 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts ausmachen. Deutschland übersteigt diesen Wert um rund 6 Prozentpunkte. Erst für 2010 stellen die Länder- und der Bundesfinanzminister in Aussicht, per Saldo ohne neue Schulden auszukommen. Der Bund will sich sogar noch ein Jahr länger Zeit lassen: Er rechnet erst 2011 mit einem ausgeglichenen Haushalt.
Unternehmensteuerreformgesetz 2008
Kabinettsbeschluss (Eckpunkte): 12.7.2006; Referentenentwurf: 5.2.2007;
Kabinettsbeschluss (Gesetzentwurf): 14.3.2007; 1. Beratung BT: 30.3.2007;
2./3. Beratung BT: 25.5.2007
geplantes Inkrafttreten: 1.1.2008; Abgeltungsteuer: 1.1.2009
Bewertungsrelevante Änderungen
Der Entwurf eines Unternehmensteuerreformgesetzes 2008 ist bereits ausführlich in der 7. Auflage der IW-Politikanalyse im Auftrag von INSM und WirtschaftsWoche bewertet worden. Nach der Zustimmung des Bundesrates am 6.7.2007 tritt die Reform Anfang des nächsten Jahres in Kraft. Nachfolgend werden allein jene Änderungen aufgeführt, die der Gesetzentwurf im Zuge der parlamentarischen Beratung noch erfahren hat:
I. Besteuerung ertragsunabhängiger Elemente
Zinsschranke. Nach dem ursprünglichen Entwurf sollte der sofortige Zinsabzug jenseits der Freigrenze von 1 Million Euro nur noch in Höhe von 30 Prozent des Gewinns vor Steuern und Zinsen (Ebit) zugelassen werden. Als Bezugsgröße für den abziehbaren Saldo aus Zinsausgaben und möglichen Zinseinnahmen gilt nun der Gewinn vor Steuern, Zinsen und Abschreibungen (Ebitda). Freigrenze und Fluchtklausel (die Zinsschranke greift nicht, wenn die Fremdkapitalquote des geprüften Unternehmens nicht schlechter als die des Konzerns ist) werden unverändert eingeführt.
Entgegen der bisherigen Planung sind geschäftsübliche Boni und Skonti nicht mehr Teil der Bemessungsgrundlage.
Der Finanzierungsanteil von Mieten, Pachten und Leasingraten bei beweglichen Gütern des Anlagevermögens wird pauschal auf 20 Prozent festgesetzt und nicht wie zunächst geplant auf 25 Prozent. Ein Viertel der so ermittelten Finanzierungsanteile werden der Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer zugeschlagen.
Die gewerbesteuerliche Mindestbeteiligungsgrenze bei Streubesitzdividenden wird von 10 auf 15 Prozent angehoben.
II. Abgeltungsteuer
Veräußerungsverluste. Verluste aus der Veräußerung von Aktionen können nur mit Gewinnen aus Aktiengeschäften verrechnet werden. Zunächst war vorgesehen, die Veräußerungsverluste mit allen anderen Kapitaleinkünften verrechnen zu können.
III. Sonstige Änderungen
Geringwertige Wirtschaftsgüter. Die Betragsgrenze für den Sofortabzug für geringwertige Wirtschaftsgüter wird von 410 Euro auf 150 Euro [und nicht auf 100 Euro (Gesetzentwurf zur 1. Beratung im Bundestag) bzw. 60 Euro (Referentenentwurf)] gesenkt. Für abnutzbare bewegliche Güter des Anlagevermögens, die nach Vorsteuerabzug mehr als 150 Euro und weniger als 1000 Euro wert sind, ist ein Sammelposten zu bilden, der über fünf Jahre linear abzuschreiben ist.
Investitionsabzugsbetrag und Sonderabschreibung. Die Betriebsvermögensgrenze, bis zu der Gewerbebetriebe den neuen Investitionsabzugsbetrag (40 Prozent der voraussichtlichen Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten) bzw. die Sonderabschreibung in Anspruch nehmen können, ist mit 235.000 Euro etwas höher als mit 210.000 Euro zunächst vorgeschlagen. Für land- und forstwirtschaftliche Betrieb liegt das Größenmerkmal bei einem Wirtschaftswert (ursprünglich geplant: Einheitswert) von 125.000 Euro. Die Unternehmen haben drei statt nur zwei (Wirtschafts-)Jahre Zeit, den Investitionsabzugsbetrag zu nutzen.
Bewertung
Mit Blick auf die Nettoentlastung der Unternehmen ändert sich durch die verschiedenen Detailänderungen die bisherige Bewertung der Unternehmensteuerreform nicht. Denn per Saldo lassen sie die Steuerausfälle für den Fiskus gegenüber dem Regierungsentwurf nur leicht um 25 Millionen Euro auf 4,99 Milliarden Euro bei voller Jahreswirkung sinken.
Allerdings wirken sich die modifizierte Zinsschranke und die eingeschränkte Verlustverrechnung bei der Abgeltungsteuer die bisherige Bewertung der Unternehmensteuerreform (vgl. 7. Update der IW-Politikanalyse für INSM und WiWo) auf die Wachstumsfreundlichkeit und die Vereinfachung des Steuersystems aus. Der leicht erhöhte Ansatz für geringwertige Wirtschaftsgüter und die etwas großzügiger gefassten Voraussetzungen für die Inanspruchnahme des Investitionsabzugsbetrags sowie der Sonderabschreibung sind zwar zu begrüßen. Allerdings fallen sie nicht so stark ins Gewicht, dass sie den Teilindikator „Steuern und Finanzen" anhöben.
Die Lockerung der Zinsschranke ist eine Verbesserung gegenüber dem ursprünglichen Plan. Denn dadurch bleibt ein größerer Teil der Zinskosten sofort steuerlich abzugsfähig. Davon profitieren Unternehmen, die investieren.
Dennoch bleibt festzuhalten, dass die grundsätzlich mit der Zinsschranke verbundene stärkere Einbeziehung von Zinskosten in die Bemessungsgrundlage von Einkommen- und Körperschaftsteuer aus systematischer Sicht falsch ist. Die Besteuerung von Kosten verstößt gegen das Nettoprinzip und damit auch gegen das Leistungsfähigkeitsprinzip.
Betroffen von der Neuregelung sind Unternehmen, deren Saldo aus Zinszahlungen und Zinseinnahmen jenseits der Freigrenze von 1 Million Euro mehr als 30 Prozent des Gewinns vor Steuern, Zinsen und Abschreibungen ausmacht. Doch kein Unternehmen kann sich sicher sein, dass es nicht vielleicht doch einmal über diese Grenze rutscht und dann plötzlich mehr Steuern zahlen muss. Flaut die Konjunktur ab, sinken die Gewinne; der Anteil der Zinsen am Gewinn steigt dadurch automatisch - und Firmen, die vorher nicht hinzurechnungspflichtig waren, müssen unter Umständen auf ihre gezahlten Zinsen Steuern zahlen, sofern sie nicht die Escape-Klausel nutzen können.
Bei der Abgeltungsteuer müssen gegenüber der bisherigen Beurteilung Abstriche gemacht werden. Trotz steuersystematischer Bedenken - Kapitaleinkünfte werden künftig proportional besteuert, die übrigen Einkommensarten weiterhin progressiv; die synthetische Einkommensbesteuerung wird aufgegeben - spricht für eine Abgeltungsteuer aus pragmatischer Sicht, dass sie - bei entsprechend niedrigem Steuersatz - die Steuerflucht einzudämmen hilft, die Kapitalbesteuerung vereinfacht und die Steuerzahler entlastet.
Diesen Pro-Argumenten wird der Gesetzesbeschluss weit weniger gerecht als der ursprüngliche Entwurf. Denn mit den geänderten Vorschriften zu Verrechnung von Gewinnen und Verlusten bei Aktiengeschäften geht ein erheblicher Teil der Steuervereinfachung verloren.
Reform der Erbschaftsteuer
Kabinettsbeschluss: 25.10.2006; Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 7.11.2006
ursprünglich geplantes Inkrafttreten: rückwirkend zum 1.1.2007
Bewertungsrelevante Änderung
Die von CDU/CSU und SPD bereits eingeleitete steuerliche Erleichterung der Unternehmensnachfolge im Erbschaftsfall liegt auf Eis.
Bewertung
Die Union und SPD hatten sich im Koalitionsvertrag darauf geeinigt, die Unternehmensnachfolge im Erbschaftsfall steuerlich zu begünstigen. Daraufhin verabschiedete das Bundeskabinett am 25.10.2006 den „Entwurf eines Gesetzes zur Erleichterung der Unternehmensnachfolge". Demzufolge soll die auf das produktiv eingesetzte Betriebsvermögen fällige Erbschaftsteuer zunächst über einen Zeitraum von zehn Jahren zinslos gestundet werden. Pro Jahr erfolgreicher Betriebsfortführung soll ein Zehntel der Steuerschuld entfallen. Der Gesetzentwurf sah vor, die Begünstigung rückwirkend zum 1.1.2007 in Anspruch nehmen zu können.
Mittlerweile mehren sich jedoch erhebliche Zweifel, ob sich die Regierungspläne durchsetzen lassen. Sie basieren nämlich auf dem bestehenden Erbrecht, das das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 7.11.2006 für verfassungswidrig erklärt. Die Erhebung der Erbschaftsteuer knüpft nämlich an Werte an, die je nach Vermögensart unterschiedlich ermittelt werden. Demzufolge werden Betriebsvermögen und Immobilien niedriger bewertet als Kapitalvermögen. Dies verstößt gegen den Gleichheitssatz. Der Gesetzgeber hat bis zum 31.12.2008 Zeit, die Erbschaftsteuer neu zu fassen. Bis dahin darf nach dem bisherigen Recht verfahren werden.
Seit dem Karlsruher Beschluss hat die Bundesregierung das Gesetzgebungsverfahren nicht mehr vorangetrieben. Eine parlamentarische Beratung fand bislang nicht statt. Das Bundesfinanzministerium sieht jetzt die Länder am Zuge, über den Bundesrat einen gemeinsamen Gesetzentwurf zur grundgesetzkonformen Neuregelung vorzulegen, da die Erbschaftsteuer vollständig den Ländern zusteht. Diese beharren auf das Engagement der Bundesregierung, da sie bislang an ihrem Abschmelzmodell festhält. Inzwischen wurde eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz von Bundesfinanzminister Peer Steinbrück (SPD) und dem hessischen Ministerpräsidenten Roland Koch (CDU) eingesetzt. Mit Eckpunkten zur Neufassung der Erbschaftsteuer ist frühestens im Herbst dieses Jahres zu rechnen.
Ob und inwiefern es dabei zur der ohnehin nicht unumstrittenen erbschaftsteuerrechtlichen Erleichterung der Unternehmensnachfolge kommen wird, ist indes unklar. Zwar halten die Bundestagsfraktionen von CDU/CSU und SPD in einem Entschließungsantrag vom 23.5.2007 an diesem Vorhaben fest.[1] Allerdings sagen sie nicht, wie sie die erbrechtliche Begünstigung des Betriebsvermögens mit der Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vereinbaren wollen.
Politikvorschläge fließen dann in die IW-Politikanalyse für WiWo und INSM ein, wenn davon auszugehen ist, dass sie auch gesetzeswirksam werden. Diese Voraussetzung erfüllt der Kabinettsbeschluss zur Erleichterung der Unternehmensnachfolge nicht mehr. Daher wird seine bisherige Bewertung (vgl. 6. INSM-WiWo-Politikanalyse des IW Köln) wieder zurückgenommen.
[1] Siehe Deutscher Bundestag, Drucksache 16/5480.