Sozialpolitik
Eckpunkte zur Reform der sozialen Pflegeversicherung (sPV)
Beschluss des Koalitionsausschusses vom 18.6.2007
Bewertungsrelevante Änderungen
Leistungsseite:
Erhöhung der Pflegesätze in drei Stufen 2008/2010/2012,
ab 2015 Anpassung der Pflegesätze an die Preisentwicklung,
Ausweitung des Leistungskatalogs auf Demenzkranke und Verbesserungen für Alzheimer-Patienten sowie
Einführung eines Anspruchs auf eine 6-monatige Pflegezeit.
Finanzierungsseite:
Erhöhung des Pflegebeitrags um 0,25 Prozentpunkte auf 1,95 Prozent zum 1.7.2008.
Nachrichtlich:
Senkung des Beitrags zur Arbeitslosenversicherung um 0,3 Prozentpunkte auf 3,9 Prozent zum 1.1.2008.
Keine Einigung zu folgenden Punkten, die im Koalitionsvertrag explizit vorgesehen waren:
Ergänzung des Umlageverfahrens durch kapitalgedeckte Elemente („Demographie-Reserve") und
Einführung eines Finanzausgleichs zwischen sozialer und privater Pflegeversicherung.
Bewertung
Wie schon bei der im April 2007 in Kraft getretenen „Gesundheitsreform 2007" wird es auch durch die „Reform zur nachhaltigen Weiterentwicklung der Pflegeversicherung" für die Versicherten zunächst einmal teurer. Denn der Beitragssatz soll zu Beginn der zweiten Jahreshälfte 2008 von 1,7 auf 1,95 Prozent angehoben werden.[1] Mit den Mehreinnahmen sollen der Kreis der Anspruchsberechtigten erweitert und die Pflegesätze in den einzelnen Pflegestufen finanziell aufgestockt werden. Die Beschlüsse des Koalitionsausschusses sind in mehrfacher Hinsicht zu kritisieren:[2]
Die Ausgaben werden zusätzlich steigen,
die finanziellen Lasten verschieben sich weiter zu Ungunsten der jungen Beitragszahler,
das Prinzip der sozialen Pflegeversicherung als Teilkaskoversicherung wird ausgehöhlt.
Ausgabenanstieg. Ohne die vorgesehene Anpassung der Pflegeleistungen an die Preisentwicklung erhöhen die neuen Leistungsansprüche zugunsten altersdementer und an Alzheimer erkrankter Personen sowie die stufenweise Anpassung der Pflegesätze die jährlichen Ausgaben bis zum Jahr 2030 um rund 3 Milliarden Euro. Mit der Dynamisierung der Pflegesätze ab 2015 steigt der Mehraufwand bis 2030 zusätzlich um 9,2 Milliarden Euro pro Jahr.[3] Dabei lassen die Angaben des Bundesministeriums für Gesundheit nicht erkennen, mit welchen Annahmen die demographische Entwicklung in die Berechnungen einfließt.
Bereits vor der Reform haben zahlreiche Experten prognostiziert, dass sich die Zahl der Pflegefälle bis zur Mitte des Jahrtausends gegenüber heute auf 4 Millionen verdoppeln wird. Die Einbeziehung weiterer Personengruppen in den Kreis der Anspruchsberechtigten wird diese Entwicklung beschleunigen. Mit steigenden Pflegefallzahlen verschärfen sich automatisch die Finanzierungserfordernisse.
Außerdem bleibt der schon heute zu beobachtende Trend zur teureren Heimunterbringung erhalten. Neben der langfristigen Tendenz zur Auflösung des Familienverbandes sind dafür vor allem ökonomische Fehlanreize verantwortlich. Denn die Heimunterbringung wird in den beiden unteren Pflegestufen höher entgolten als die häusliche Versorgung. So hat allein zwischen 2000 und 2006 die Zahl der Pflegebedürftigen um 146.000 Personen bzw. 8 Prozent zugelegt. Während in der ambulanten Pflege der Zuwachs nur bei 49.000 lag, gab es in der stationären Betreuung 97.480 Fälle mehr - zum überwiegenden Teil in den beiden unteren Pflegestufen.
Ein Teil des Anstiegs bei der Heimpflege ließe sich durch die Beseitigung systematischer Fehlanreize verhindern. So hatte bereits die Rürup-Kommission vorgeschlagen, die Sätze für die stationäre und ambulante Pflege in den ersten beiden Stufen in etwa auf dem Niveau der häuslichen Versorgung zu vereinheitlichen. Trotz Bekenntnis der großen Koalition zur Stärkung der Betreuung daheim und trotz der Einführung des Rechtsanspruchs für Arbeitnehmer auf eine unbezahlte 6-monatige Pflegezeit werden die Unterschiede aber nicht ausgeglichen. Zwar werden die ambulanten Pflegesätze stufenweise stärker erhöht als die stationären, so dass die Spanne zwischen beiden etwas geringer wird. Der grundsätzliche finanzielle Anreiz zur Heimunterbringung in den Pflegestufen I und II bleibt aber bestehen.
Gleichfalls verpasst Schwarz-Rot die Chance, für mehr Wettbewerb in der Pflegebranche zu sorgen. Mit Gutscheinen oder einem Pflegebudget könnten sich die Betroffenen oder deren Angehörige bei unterschiedlichen Anbietern Betreuungsleistungen einkaufen. Dies würde die Anbieter unter Wirtschaftlichkeits- und Qualitätsdruck setzen. Pflegebudgets fristen aber weiterhin ihr Dasein in Modellprojekten. Dies reicht nicht für mehr Effizienz auf dem Pflegemarkt.
Fazit: Der für die Zukunft ohnehin zu erwartende Ausgabenanstieg gewinnt durch die Anhebung der Pflegesätze und die Ausweitung des Berechtigtenkreises zusätzlich an Dynamik.
Intergenerative Lastverschiebung. Die Beschlüsse zur Pflegeversicherung sind nicht nur in finanzieller Hinsicht fragwürdig. Zusätzliche Brisanz erhalten sie mit Blick auf das Generationenverhältnis zwischen Beitragszahlern und Leistungsempfängern. Das Pflegerisiko steigt typischerweise erst im hohen Alter signifikant an. Mit dem demographischen Wandel erhöhen sich aber nicht nur die Zahl der Anspruchsberechtigten und die Aufwendungen insgesamt. Auch die Zahl der erwerbstätigen Beitragszahler geht zurück. Im Umlageverfahren müssen diese also immer größere Anteile der Aufwendungen für ältere Pflegebedürftige schultern. Und mit weiteren Leistungsansprüchen und großzügigen Anpassungen der Pflegesätze wird diese intergenerative Lastverschiebung zusätzlich verstärkt.
Zudem können ältere Versicherte gegenüber den jetzt jungen Beitragszahlern weitere Einführungsgewinne für sich verbuchen, wie sie bereits nach dem Start der umlagefinanzierten sPV im Jahr 1995 verteilt wurden. Denn sie profitieren sofort von der Leistungsaufstockung, obwohl sie erst seit 1995 Beiträge entrichten. Die junge Generation muss hingegen für ähnliche Ansprüche lebenslang einzahlen.
Einen Ausweg aus diesem Dilemma bietet nur der sofortige und vollständige Umstieg auf das Kapitaldeckungsverfahren. Aber auch zu einem politisch leichter durchsetzbaren, langfristigen Übergang auf eine ergänzende Kapitaldeckung fehlt der großen Koalition die Kraft. Dabei hatte sie noch mit der schrittweisen Anhebung des gesetzlichen Renteneintrittsalters von 65 auf 67 Jahre gezeigt, dass sie auch zu unpopulären, aber notwendigen Entscheidungen in der Lage ist. Der zwischenzeitlich diskutierte „Pflege-Riester" führt hingegen in die Irre. Denn die grundlegende Fehlkonstruktion des Systems hätte er nicht beseitigt.
Versicherungsprinzip. Gänzlich in Vergessenheit geraten ist der Umstand, dass die soziale Pflegeversicherung lediglich als Teilkaskoversicherung zur Entlastung der Sozialhilfe konzipiert worden war und allein von den Arbeitnehmern getragen werden sollte.
Der Teilkasko-Charakter wird dadurch verwässert, dass weitere Risiken von der sPV abgedeckt werden sollen. Diese Kollektivierung senkt den Anreiz, zusätzlich privat vorzusorgen.
Um die Arbeitskosten nicht zu belasten, wurde bei Einführung der sPV vor zwölf Jahren der Buß- und Bettag als arbeitsfreier Feiertag gestrichen.[4] Nach einer Expertise des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung reichte diese Maßnahme schon damals nur aus, um etwa drei Viertel des Mehraufwandes zu kompensieren.
Aufgrund der jetzt geplanten Leistungsausweitung und Beitragserhöhung müsste eigentlich die Kompensation der Arbeitgeber wieder auf die Agenda. Hier böte sich z. B. die Streichung eines weiteren Feiertages an, der regelmäßig auf einen Werktag fällt. Alternativ könnten die Arbeitnehmer den Mehraufwand über einen Zusatzbeitrag alleine tragen - analog zum Sonderbeitrag der Versicherten an die Krankenkassen oder zum Extra-Obolus der Kinderlosen an die Pflegeversicherung. Dies hätte das Tor für ambitioniertere Reformansätze geöffnet: etwa eine pauschale, einkommensunabhängige Zusatzprämie, über die womöglich ein Teil der Leistungsansprüche auch kapitalgedeckt hätte finanziert werden können.
Die Bundesregierung beweist keinen Mut zu einer strukturellen und finanziellen Neuordnung der sozialen Pflegeversicherung. Stattdessen pumpt sie lediglich mehr Geld in das System. Dabei besteht kein Zweifel mehr daran, dass das bestehende Umlageverfahren infolge der Alterung der Gesellschaft nicht zukunftsfähig ist. Schon wenn alles beim Alten bleibt: Beitragssatz-Prognosen von 5 Prozent für das Jahr 2050 sind keine Utopie. Aufgrund des vergrößerten Leistungsspektrums wird dieser Anstieg eher noch höher ausfallen.
Die gleichzeitige Senkung des Beitrags zur Arbeitslosenversicherung hat sachlich nichts mit der Pflegeversicherung zu tun. Sie sorgt nur kurzfristig dafür, dass der Gesamtsozialversicherungsbeitrag nicht steigt. Von Weitsicht zeugt dieses Vorgehen ohnehin nicht: Trübt sich die Konjunktur wieder ein, so werden mit steigender Zahl der Arbeitslosen auch die Beiträge wieder angehoben. Dann aber werden sich die höheren Abgaben in der Pflegeversicherung als zusätzliche Hypothek für die Beschäftigungschancen erweisen.
Lohnzusatzkosten
Ab Juli 2008 soll der (Regel-)Beitrag zur sozialen Pflegeversicherung um 0,25 Prozentpunkte steigen. Er liegt dann bei 1,95 Prozent des beitragspflichtigen Arbeitsentgelts.
Bereits zum 1.1.2008 will die Bundesregierung den Beitrag zur Arbeitslosenversicherung um 0,3 Prozentpunkte auf dann 3,9 Prozent senken.
Entwicklung der Beiträge zur Sozialversicherung
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| 2006 | 2007 | 2008 | |
| ab 1.1.2008 | ab 1.7.2008 | |||
| Arbeitslosenversicherung | 6,5 | 4,2 | 3,9 | 3,9 |
| Krankenversicherung* | 13,3 | 13,9 | 13,9 | 13,9 |
| Rentenversicherung | 19,5 | 19,9 | 19,9 | 19,9 |
| Pflegeversicherung** | 1,7 | 1,7 | 1,7 | 1,95 |
| Gesamtsozialversicherungsbeitrag | 41,0 | 39,7 | 39,4 | 39,65 |
| * Durchschnittlicher allgemeiner Beitragssatz; zuzüglich Sonderbeitrag der Versicherten in Höhe von 0,9 Prozent. ** zuzüglich Sonderbeitrag in Höhe von 0,25 Prozent für kinderlose Versicherte. | ||||
Eigene Zusammenstellung.
Unter der Annahme, dass die Beiträge zur gesetzlichen Renten- und Krankenversicherung unverändert bleiben, sinken die Sozialversicherungsbeiträge nur unwesentlich von 39,7 auf 39,65 Prozent. Der zwischenzeitlich niedrigere Stand im ersten Halbjahr 2008 ist nicht bewertungsrelevant.
[1] Für kinderlose Pflegeversicherte (ab Jahrgang 1940 und älter als 23 Jahre) kommt noch der 2005 eingeführte Aufschlag von einem Viertelprozentpunkt hinzu.
[2] Analog zu den Mindestlohn-Beschlüssen ist die anschließende Bewertung vorläufig und kann sich bei Vorliegen des Gesetzentwurfes und im Laufe des parlamentarischen Verfahrens noch ändern.
[3] Das Bundesministerium für Gesundheit geht bei seiner Prognose von einer jährlichen Preissteigerungsrate von 1,5 Prozent aus.
[4] Lediglich in Sachsen ist dieser Feiertag noch arbeitsfrei. Dafür kommen dort die Arbeitnehmer alleine für den Pflegebeitrag auf.