Arbeitsmarktpolitik
Ausweitung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes und Modernisierung des Mindestarbeitsbedingungsgesetzes
Beschluss des Koalitionsausschusses vom 18.6.2007
Bewertungsrelevante Änderungen
Das Arbeitnehmer-Entsendegesetz soll auf alle Branchen ausgeweitet werden, die mindestens zur Hälfte tarifgebunden sind. Alle entsprechenden Wirtschaftszweige, deren Tarifparteien mit einem bundesweiten Tarifvertrag bis zum 31.3.2008 einen gemeinsamen Antrag gestellt haben, werden aufgrund des dann eingeleiteten Gesetzgebungsverfahrens in seinen Geltungsbereich aufgenommen; auch spätere Aufnahmen sind möglich. Infolgedessen können Mindestlohntarifverträge für alle in- und ausländischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer für allgemeinverbindlich erklärt werden.
Darüber hinaus ist ein Mindestlohn-Verordnungsverfahren vorgesehen für jene Fälle, in denen im Rahmen des Entsendegesetzes erstmals ein Antrag auf Allgemeinverbindlichkeit gestellt wird, der Tarifausschuss aus Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertretern aber innerhalb der vorgesehenen 3-Monats-Frist zu keinem gemeinsamen Votum kommt. Dies soll auch für Pattsituationen oder eine knappe Ablehnung (2 : 4) der Allgemeinverbindlicherklärung gelten. Dann legt das Bundeskabinett auf Vorschlag des Bundesarbeits- und -sozialministeriums (BMAS) einen Mindestlohn per Verordnung fest.
Existieren konkurrierende Tarifverträge in einer Branche, so soll es gesetzliche Kriterien dafür geben, welcher der Tarifverträge auf dem Verordnungsweg für allgemeinverbindlich erklärt wird.
Das bestehende Mindestarbeitsbedingungsgesetz soll zu einem „Gesetz für Mindestlöhne für bestimmte Bereiche" ausgebaut werden. Gibt es in einem Wirtschaftszweig oder in Regionen keinen Tarifvertrag oder liegt die Tarifbindung unter 50 Prozent, soll ein „Hauptausschuss" aus sechs unabhängigen Experten und einem unparteiischen Vorsitzenden darüber entscheiden, ob es eines Mindestlohns bedarf. Wenn ja, bestimmt ein branchenspezifischer, paritätisch besetzter„Fachausschuss" unter unparteiischem Vorsitz seine Höhe.
Das Bundeskabinett kann auf Vorschlag des BMAS per Verordnung diesen Mindestlohn vorschreiben. Er gilt dann uneingeschränkt für die Betriebe jener Branchen, die keinen Tarifvertrag haben. Existiert ein Tarifvertrag, der jedoch nur wenige Unternehmen in einer Branche oder Region erfasst, wird nach noch festzulegenden gesetzlichen Kriterien entschieden, ob der Tariflohn oder der Mindestlohn gilt (Vorrangentscheidung).
Bewertung
Die Einigung im Koalitionsausschuss, weitere Branchen in das Arbeitnehmer-Entsendegesetz aufzunehmen und das Mindestarbeitsbedingungsgesetz zu einem Gesetz für Mindestlöhne auszubauen, lässt viele Fragen offen. Allerdings lassen sich aus den Eckpunkten bereits negative Folgen für die Beschäftigung und die Tarifautonomie ableiten. Die nachstehende Bewertung hat nur vorläufigen Charakter und kann sich im Lichte der ausformulierten Gesetzentwürfe noch ändern:
Bislang galt das Entsendegesetz von 1996 für das Bauhaupt- und -nebengewerbe (Abbruch- und Abwrackgewerbe, Dachdecker-, Maler- und Lackierhandwerk) sowie im Bereich der Seeschifffahrtsassistenz.[1] Eine unlängst verabschiedete Gesetzesnovelle schließt Letztere wieder aus, während sich der Anwendungsbereich seit dem 1.7.2007 auch auf das Gebäudereinigerhandwerk mit seinen rund 850.000 Beschäftigten erstreckt.
Das „Gesetz über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen", MiArbG, gibt es bereits seit 1952. Dennoch ist es in den zurückliegenden 55 Jahren nie angewendet worden. Danach können Mindestanforderungen an Entgelte und andere Arbeitsbedingungen staatlicherseits festgesetzt werden, sofern
es in einer Branche oder für eine Beschäftigungsart keine Gewerkschaften oder Arbeitgebervereinigungen gibt bzw. diese nur eine Minderheit der Arbeitnehmer oder Arbeitgeber vertreten,
es erforderlich erscheint, Mindestarbeitsbedingungen festzulegen, um die „notwendigen sozialen und wirtschaftlichen Bedürfnisse der Arbeitnehmer" zu befriedigen, und
Gehälter sowie andere Arbeitsbedingungen nicht durch einen für allgemeinverbindlich erklärten Tarifvertrag geregelt sind (vgl. § 1 MiARbG).
Die Novellierung beider Gesetze ermöglicht erstmals deutschlandweit gesetzlich festgelegte, branchenspezifische Mindestlöhne. Mindestlöhne sind weder dazu geeignet, die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen, noch können sie allen derzeit im Niedriglohnbereich Beschäftigten ein auskömmliches Arbeitseinkommen garantieren.
Theoretisch kann ein Mindestlohn gleich, niedriger oder höher als der Marktlohn sein.[2] Die ersten beiden Fälle sind unproblematisch, da jeweils ein Gehalt über oder gleich dem Mindestentgelt gezahlt wird und alle Arbeitnehmer, die ihre Arbeitsleistung zu diesem Gehalt anbieten, auch von den Arbeitgebern eingestellt werden. Beschäftigung geht dadurch nicht verloren. Politisch sind solche Mindestlöhne irrelevant.
Ein Mindestlohn hingegen, der über dem Marktlohn liegt, führt automatisch dazu, dass die Arbeitsnachfrage sinkt. Entsprechend verlieren jene Arbeitnehmer ihre Beschäftigung, deren Wertschöpfung unterhalb des Mindestlohns liegt. Infolgedessen verschlechtert sich auch ihre Einkommensposition, da sie lediglich die niedriger bemessenen Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung bzw. staatliche Transfers erhalten.
Mindestlöhne verbauen zudem Erwerbslosen mit niedrigerer Produktivität die Rückkehr auf den Arbeitsmarkt. Auch ihre Einkommenssituation verbessert sich nicht, da sie unverändert auf öffentliche Zuwendungen angewiesen sind. Mindestlöhne verschärfen damit das drängende Problem der strukturellen Arbeitslosigkeit. Gerade Geringqualifizierte, die ohnehin schon besonders von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen sind, hindert eine gesetzlich bzw. tariflich fixierte Lohnuntergrenze daran, wieder einen Arbeitsplatz zu finden.
Nach Berechnungen des ifo Dresden und des Instituts für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) würden bei einem Mindestlohn von 7,50 Euro pro Stunde bis zu 621.000 Menschen ihren Arbeitsplatz verlieren. Andererseits würde sich die Kaufkraft von ca. 1,7 Millionen Personen um knapp 1,8 Milliarden Euro erhöhen. Dieser finanzielle Vorteil einer Mehrheit geht aber auf Kosten jener, die arbeitslos werden. Die höhere Arbeitslosigkeit erzeugt wiederum Mehrausgaben und Einnahmeausfälle bei den Sozialkassen und beim Fiskus, die von der Allgemeinheit zu tragen sind. Diese Gerechtigkeitsprobleme blenden die Protagonisten von Mindestlöhnen regelmäßig aus.
Ohnehin steht der Vorwurf „Arm trotz Arbeit" auf tönernen Füßen. Nach Berechnungen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) arbeiten zwar 11 Prozent aller Beschäftigten für weniger als 7,50 Euro die Stunde. Allerdings sind die meisten Kleinverdiener nicht allein auf dieses Einkommen angewiesen. Vielfach handelt es sich um Personen, die noch etwas hinzuverdienen wollen. Auch Berechnungen des IW Köln stützen die Aussage, dass nur vier Prozent der Arbeitnehmer mit einem Stundenlohn von weniger als 7,50 Euro in einem Haushalt leben, der über keine weiteren Erwerbseinkommen, keine staatlichen Zuschüsse oder andere Einkommensquellen verfügt.
Mindestlöhne, die von Branche zu Branche variieren, wirken sich negativ auf den Strukturwandel aus. Denn weniger qualifizierte Arbeitnehmer aus einer Branche mit vergleichsweise hohem Mindestlohn werden (zunächst) kaum bereit sein, in einen Wirtschaftszweig mit niedrigerem Mindestlohnniveau zu wechseln.
Auch Fälle von „Billiglohnkonkurrenz", die immer wieder in den Medien für Schlagzeilen sorgen - wie beispielsweise als Selbstständige auftretende Fliesenleger oder Schlachter aus den osteuropäischen EU-Beitrittsländern - ist durch die erweiterte Geltung des Arbeitnehmerentsendegesetzes und strengeren Mindestarbeitsbedingungen nicht beizukommen. Denn die Mindestlöhne gelten nur für abhängig Beschäftigte aus dem In- und Ausland. Als Selbstständige sind diese Erwerbstätigen daran jedoch nicht gebunden, sondern handeln den Preis selbst aus, den sie für ihre Leistung in Rechnung stellen. Auch gibt es zahlreiche Umgehungsmöglichkeiten, die kaum kontrollierbar sind, aber einen hohen bürokratischen Kontrollaufwand nach sich ziehen.
Aus ordnungspolitischer Sicht ist die Lohnpolitik das falsche Instrument zur Durchsetzung einkommens- bzw. sozialpolitischer Ziele. Der Lohn richtet sich nach der Leistung des Arbeitnehmers. Bei geringer Qualifikation bzw. Produktivität fällt das Arbeitseinkommen entsprechend niedrig aus. Widerspricht das erzielte Markteinkommen den gesellschaftspolitischen Verteilungszielen, so ist eine Ergänzung des Gehalts über staatliche Transfers möglich, die aus dem allgemeinen Steueraufkommen finanziert werden. Hierzu bieten sich Steuergutschriften nach dem Vorbild des Earned Income Tax Credit (EITC) in den USA an. In Deutschland geht man einen etwas anderen Weg. Mit der Grundsicherung für Arbeitsuchende gibt es flächendeckende Kombi-Einkommen, die über dem gesellschaftlich verabredeten Existenzminimum liegen.
Abgesehen von ihrer beschäftigungs- und einkommenspolitischen Untauglichkeit bedrohen die avisierten Neuregelungen auch erheblich die grundgesetzlich garantierte Tarifautonomie. Bislang ist die Lohnfindung Aufgabe der Tarifvertragsparteien bzw. das Ergebnis bilateraler Verhandlungen zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber. Zwar gibt der Staat auch nach Inkrafttreten der geplanten Maßnahmen die Gehälter weiterhin nicht vor. Sein Einfluss auf die Definition branchenspezifischer Lohnuntergrenzen und damit indirekt auch auf das gesamte Gehaltsgefüge steigt aber deutlich. Dabei ist es unerheblich, dass nach dem Votum der entsprechenden Ausschüsse künftig das Bundeskabinett per Verordnung über die Höhe des Mindestlohns entscheiden soll und nicht mehr der Bundesarbeitsminister alleine.
Je nach Ausprägung der Tarifbindung einer Branche sollen unterschiedliche Verfahrensregeln gelten. Sie sind mit erheblichem bürokratischen Aufwand verbunden und machen das Arbeitsrecht wesentlich komplizierter:
1. Sind mindestens die Hälfte der Arbeitnehmer einer Branche tariflich gebunden, wird der tarifliche Mindestlohn nach dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz festgelegt.
Bei einem bundesweit geltenden Tarifvertrag mit einer Bindung von mindestens 50 Prozent kann ein Wirtschaftszweig auf Antrag der Tarifvertragsparteien in das Entsendegesetz aufgenommen werden, um einen branchenspezifischen Mindestlohn zu vereinbaren. Dieser wird dann für allgemeinverbindlich erklärt.[3] Er gilt also auch für jene Arbeitgeber und ihre Beschäftigten, die den Tarifvertrag nicht unterzeichnet haben. Damit wird ihnen das Recht auf negative Koalitionsfreiheit verwehrt.
Zudem kann die Aussicht auf die Allgemeinverbindlicherklärung die beteiligten Tarifparteien dazu verleiten, sich auf zu hohe Lohnuntergrenzen zu einigen. Dies würde dann zu Lasten Dritter gehen, nämlich zu Lasten jener Unternehmen und ihrer Mitarbeiter, die bisher nicht der Tarifbindung unterliegen und durch den Mindestlohn übervorteilt werden. Außerdem entlässt eine solche Regelung die Tarifparteien aus ihrer Verantwortung, für beschäftigungssichernde Löhne zu sorgen. Entsprechende Fehlentwicklungen muss dann die Arbeitsmarktpolitik mithilfe der Arbeitsförderung und der Grundsicherung für Arbeitsuchende kompensieren.
Auch das geplante Mindestlohn-Verordnungsverfahren beschneidet Arbeitnehmer und Arbeitgeber in ihrer Freiheit. Es wird dann eingeleitet, wenn der Tarifausschuss kein fristgerechtes Votum abgibt, aufgrund eines Patts keine Einigung erzielt oder eine Allgemeinverbindlicherklärung knapp ablehnt. Dann entscheidet das Bundeskabinett auf Vorschlag des BMAS per Verordnung über den Mindestlohn. Zu Durchführung und Kriterien dieses Verfahrens hat sich der Koalitionsausschuss nicht geäußert. Sicher ist jedoch, dass auf diese Weise Mindestlöhne direkt staatlich festgelegt werden und die Tarifparteien außen vor sind.
Existieren mehrere Tarifverträge, wählt das Bundesarbeitsministerium bzw. das Bundeskabinett jenen tariflichen Mindestlohn aus, der einem noch zu erstellenden gesetzlichen Kriterienkatalog am ehesten entspricht. Dieser gilt dann auch für Arbeitgeber und Arbeitnehmer, die dem anderen Tarifvertrag angehören. Ihre positive Koalitionsfreiheit wird dadurch beschnitten. Außerdem macht sich der Verordnungsgeber zum Richter darüber, welcher Tarif besser ist.
[Nachrichtlich: In Branchen, die zu mindestens 50 Prozent tarifgebunden sind, über einen bundesweiten Tarifvertrag verfügen, aber nicht in das Entsendegesetz aufgenommen werden wollen, ist weiterhin eine Allgemeinverbindlicherklärung nach § 5 TVG möglich.]
2. Sind nur „eine Minderheit der Arbeitnehmer oder Arbeitgeber" in einer Branche tariflich gebunden oder gibt es gar keinen Tarifvertrag, werden branchenspezifische Mindestlöhne aufgrund des Mindestarbeitsbedingungsgesetzes festgelegt.
In dem skizzierten „tariflosen" Zustand, der ansonsten noch nicht näher definiert ist, sollen künftig ein ständiger Hauptausschuss und branchenspezifische Fachausschüsse anstelle von Arbeitnehmern und Arbeitgebern bzw. ihren Vertretern über die Höhe des Mindestlohnes entscheiden. Auch wenn der Koalitionsausschuss wiederum offen gelassen hat, wie dies funktioniert, setzt dies die negative Koalitionsfreiheit abermals außer Kraft. Denn es wird das Recht verwehrt, sich nicht auf einen Tarifvertrag einigen zu können oder zu wollen. Zudem ist völlig unklar, wie die „sechs unabhängigen Experten" des Hauptausschusses ohne Wissensanmaßung in der Lage sein sollen, „umfassend die ökonomischen und sozialen Auswirkungen von Mindestarbeitsbedingungen einzuschätzen".
Bisher enthält das „Gesetz über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen" einen absoluten Tarifvorrang. Demzufolge gehen alle Tarifbestimmungen den Mindestarbeitsbedingungen vor. Dies soll mit der Novelle abgeschafft werden. Der Koalitionsausschuss äußert sich dazu folgendermaßen: „Für die Konkurrenz: zu bestehenden Tarifverträgen werden durch Gesetz Kriterien für eine Vorrangentscheidung vorgegeben, die einen an den Sachgründen des Gesetzeszwecks ausgerichtete Entscheidung sicherstellen."
Im Klartext bedeutet dies (wohl), dass auch für den Fall, dass sich Arbeitgeber und Arbeitnehmer per Tarifvertrag bereits auf eine Lohnuntergrenze geeinigt haben, diese per Verordnung wieder ausgehebelt werden kann. Ein solches Lohndiktat verstößt gegen die positive Koalitionsfreiheit.
Die vorgesehene flächendeckende Einführung branchenspezifischer Mindestlöhne per staatlicher Verordnung - sei es über die Ausweitung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes oder die Neufassung des Mindestarbeitsbedingungsgesetzes - erreicht keines der von ihren Befürwortern proklamierten Ziele: Es lässt sich damit weder die Arbeitslosigkeit bekämpfen noch sinnvoll das Einkommen der Haushalte verbessern. Indem sich der Staat in die Lohngestaltung einschaltet, droht die Tarifautonomie zur Makulatur zu werden. Außerdem werden die Tarifpartner aus ihrer Verantwortung entlassen, sich auf beschäftigungssichernde Löhne zu einigen. Mindestlöhne, die von Branche zu Branche unterschiedlich hoch sind, behindern den Strukturwandel. Schließlich wird das Arbeits- und Tarifrecht wesentlich komplizierter und bürokratischer.
Entwurf des Bundeshaushalts 2008,
hier: Eingliederungsbeitrag statt Aussteuerungsbetrag
Kabinettsbeschluss: 4.7.2007; geplantes Inkrafttreten: 1.1.2008
Bewertungsrelevante Änderung
Die Bundesagentur für Arbeit (BA) wird gesetzlich verpflichtet, sich ab 2008 zur Hälfte an den Eingliederungskosten und den Verwaltungskosten in der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) zu beteiligen. Dieser neue Eingliederungsbeitrag belastet die BA mit 5 Milliarden Euro im Jahr.
Der Aussteuerungsbetrag der BA an den Bundeshaushalt wird abgeschafft.
Bewertung
Unter der Überschrift „Faire Lastenverteilung bei der Arbeitsmarktpolitik" will die Bundesregierung die Bundesagentur für Arbeit gesetzlich dazu verpflichten, die Hälfte der Eingliederungs- und Verwaltungskosten zu tragen, die im Rahmen der Grundsicherung für Arbeit zur Förderung von ALG-II-Empfängern entstehen. Insgesamt werden dadurch die Arbeitslosenversicherung und damit die Beitragszahler um 5 Milliarden Euro belastet. Damit müssen sie für gut 14 Prozent der Ausgaben für die Grundsicherung für Arbeitsuchende aufkommen, für die im Haushaltsentwurf 2008 insgesamt 35 Milliarden Euro vorgesehen sind.
Dieses Vorgehen ist rein fiskalisch begründet, bar jeder ordnungspolitischen Logik und - um in der Diktion der Bundesregierung zu bleiben - „unfair". Die große Koalition will den Bundeshaushalt auf Kosten der Arbeitslosenversicherung sanieren, indem sie dieser versicherungsfremde Leistungen aufbürdet. In der Grundsicherung für Arbeitsuchende wurden zum 1.1.2005 die Arbeitslosen- und die Sozialhilfe zusammengeführt. Die Wiedereingliederung erwerbsfähiger Hilfebedürftiger ist danach eine gesamtstaatliche Aufgabe, die aus Steuermitteln zu finanzieren ist. Nun sollen stattdessen Teile dieser Ausgaben durch die Versichertengemeinschaft gedeckt werden.[4]
Die Begründung der Bundesregierung dazu ist fadenscheinig. Sie argumentiert zum einen, dass der mit Hartz IV eingeführte Aussteuerungsbetrag nicht in der Lage ist „eine angemessene Lastenverteilung zwischen Bund und BA sicherzustellen." Der Aussteuerungsbetrag ist eine Strafzahlung der BA an den Bundeshaushalt für all' jene ALG-I-Bezieher, die sie nicht rechtzeitig wieder in Arbeit vermitteln konnte und die daher ALG II beziehen müssen. Er ist als Anreizinstrument gedacht, dass die Bundesagentur für Arbeit ihre Vermittlungsaktivität auf die Kurzzeitarbeitslosen konzentriert, damit nicht mehr Menschen langzeitarbeitslos werden und dadurch die Sockelarbeitslosigkeit steigt.
Im Vertrauen auf die Wirksamkeit ihrer Weichenstellungen ging die Bundesregierung im „Vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" (Hartz IV) konsequenterweise davon aus, dass der Aussteuerungsbetrag in den Jahren nach seiner Einführung sinken würde. Anscheinend ist die Bundesagentur bei der Vermittlung im derzeitigen positiven Beschäftigungsumfeld erfolgreicher gewesen, als es der großen Koalition jetzt in fiskalischer Hinsicht lieb ist. Denn statt der ursprünglichen einkalkulierten rund 6,2 Milliarden Euro für den Aussteuerungsbetrag hat die BA zuletzt nur noch 3,3 Milliarden Euro an den Fiskus abgeführt. Durch den neuen Eingliederungsbeitrag will sie sich das Einnahmenminus zurückholen. Dies geht auf Kosten der Beitragszahler, die eigentlich um 0,4 Prozentpunkte entlastet werden müssten.
Zum anderen sticht auch das vorgetragene Argument nicht, dass die Arbeitslosenversicherung noch zu Zeiten der Arbeitslosen- und Sozialhilfe Eingliederungs- und Verwaltungsleistungen für Langzeitarbeitslose erbracht hat. Denn schon damals handelte es sich dabei um gesamtgesellschaftliche Aufgaben, deren Übernahme durch die damalige Bundesanstalt für Arbeit versicherungsfremd war. Dadurch, dass damals schon etwas Falsches getan wurde, wird das jetzige Vorgehen nicht richtiger. Mit dem Eingliederungsbeitrag wird nun einer der wesentlichen Fortschritte der Hartz IV-Reform, nämlich die Entflechtung der finanziellen Ströme und die Verbesserung der Konnexität, wieder zunichte gemacht. Die Reformpolitik kommt nicht voran, sondern macht hier deutliche Rückschritte.
Der formale Wegfall des - verfassungsrechtlich ohnehin fraglichen - Aussteuerungsbetrags fällt nicht positiv ins Gewicht. Denn die mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2006 festgelegte „Weiterleitung des Aufkommens eines Mehrwertsteuerpunkte" hat die Bundesagentur für den Aussteuerungsbetrag bereits in materieller Hinsicht kompensiert.[5] Die Bundesregierung holt sich nun einen Teil der Zusatzeinnahmen aus einem Prozentpunkt der Mehrwertsteuererhöhung wieder zurück. Über den Eingliederungsbeitrag hat sie zudem den Vorteil, dass sie sein Aufkommen nicht mit den Bundesländern und Kommunen teilen muss.
Beschäftigungszuschuss für Langzeitarbeitslose mit mehreren Vermittlungshemmnissen
Zweites Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch
Kabinettsbeschluss: 13.6.2007; 1. Beratung BT: 21.6.2007;
2./3. Beratung BT: 6.7.2007; geplantes Inkrafttreten: 1.10.2007
Bewertungsrelevante Änderung
Den neuen Beschäftigungszuschuss können Arbeitgeber erhalten, die schwer vermittelbare Langzeitarbeitslose einstellen, sofern:
der Erwerbsfähige älter als 18 Jahre und
bereits länger als 12 Monate arbeitslos ist,
seine Vermittlung durch zwei weitere, personenbezogene Merkmale gehemmt wird
(laut Gesetzesbegründung können dies beispielsweise Alter, fehlende berufliche oder schulische Qualifikation oder gesundheitliche Probleme sein);
die Vermittlungs- und Eingliederungsbemühungen über einen vorhergehenden Zeitraum von mindestens sechs Monaten erfolglos waren und
in den kommenden zwei Jahren nicht zu erwarten ist, dass der Arbeitslose eine Stelle auf dem ersten Arbeitsmarkt finden wird.
Liegen diese Voraussetzungen vor, trägt der Bund in Abhängigkeit der Leistungsfähigkeit des Arbeitslosen bis zu 75 Prozent des Bruttoarbeitsentgelts (einschließlich der Arbeitgeberbeiträge zur Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung). Außerdem können eine monatliche Pauschale von maximal 200 Euro für Qualifizierung und in besonders begründeten Fällen einmalige Sonderzuweisungen an den Arbeitgeber für den Aufbau förderfähiger Beschäftigungsmöglichkeiten gewährt werden.
Der Zuschuss wird zunächst bis zu 24 Monate lang gezahlt, kann danach aber unbefristet gewährt werden, wenn der Arbeitsvermittler davon ausgeht, dass der Beschäftigte in den nächsten zwei Jahren keine ungeförderte Anstellung auf dem regulären Arbeitsmarkt finden wird. Der Transfer ist pro Verlängerung um 10 Prozent gegenüber der bisherigen Höhe zu kürzen.
Insgesamt sollen 100.000 erwerbsfähige Hilfebedürftige gefördert werden, die bisher auf die Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem SGB II angewiesen sind. Der Beschäftigungszuschuss wird zum 1.10.2007 ohne zeitliche Befristung eingeführt. Er soll in den Jahren 2008 bis 2010 wissenschaftlich evaluiert werden; über die Ergebnisse hat das Bundesarbeitsministerium den Deutschen Bundestag bis Ende 2011 zu unterrichten.
Bewertung
Union und SPD hatten sich im Koalitionsvertrag noch darauf geeinigt, das arbeitsmarktpolitische Instrumentarium auf seine Wirksamkeit hin zu überprüfen und ineffektive Maßnahmen abzuschaffen. Dieses Versprechen hat das Regierungsbündnis bisher ebenso wenig eingelöst wie die angekündigte grundlegende Neuausrichtung der aktiven Arbeitmarktpolitik „spätestens im Jahr 2007". Die dafür eingesetzte „Arbeitsgruppe Arbeitsmarkt", die Ende April ihren Abschlussbericht vorgelegt hat, konnte sich auf keine entsprechenden Änderungen einigen.
Stattdessen führt die große Koalition mit dem „Beschäftigungszuschuss" für schwer vermittelbare Langzeitarbeitslose sowie dem „Qualifizierungszuschuss" und dem „Eingliederungszuschuss" für jüngere Arbeitslose zeitgleich drei neue Lohnsubventionen ein. Bereits die unlängst verlängerte Entgeltsicherung und Weiterbildungsförderung sowie der aufgestockte Eingliederungszuschuss für ältere Arbeitnehmer blähen den Instrumentenkasten der Bundesagentur für Arbeit auf. Die Politik setzt nun abermals auf Rezepte, die sich schon in der Vergangenheit vielfach als untauglich erwiesen haben.
Mit dem Beschäftigungszuschuss für besonders schwer vermittelbare Langzeitarbeitslose wird ein „dritter" oder „sozialer Arbeitsmarkt" auf Kosten der Steuerzahler geschaffen. 100.000 Personen sollen dort eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung erhalten. Die Koalitionspolitiker haben inzwischen den noch im Gesetzentwurf formulierten Grundsatz aufgegeben, dass der „Wechsel von einer geförderten in eine ungeförderte Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt [...] vorrangiges Ziel [bleibt]". Stattdessen bezweckt die große Koalition jetzt, „diesen Menschen [den schwer vermittelbaren Langzeitarbeitslosen ab 18 Jahren] eine dauerhafte Perspektive außerhalb des Transferbezugs zu bieten."
Dieses Vorgehen ist aus mehreren Gründen nicht nachvollziehbar:
Erstens verschlechtern sich faktisch die Chancen der Langzeitarbeitslosen, da sie in marktfernen Maßnahmen „geparkt" werden. - Es ist ohnehin schwer nachvollziehbar, warum ALG-II-Empfängern eine schlechte Eingliederungsprognose für den ersten Arbeitsmarkt ausgestellt wird, diese dann aber auf einer bezuschussten Stelle Vollzeit arbeiten können sollen.
Zweitens macht der Beschäftigungszuschuss Langzeitarbeitslose von staatlichen Transfers nicht unabhängig. Im Gegenteil: Anstelle der Grundsicherung für Arbeitsuchende, die direkt an den Arbeitsuchenden ausgezahlt wird, gibt es nun einen staatlichen Lohnkostenzuschuss an den Arbeitgeber, der damit den vormals Arbeitslosen bezahlt. Beide Male handelt es sich um staatliche Transfers. Da die Förderung außerdem nach zwei Jahren unbefristet gewährt werden kann, wird ein dauerhaftes Abhängigkeitsverhältnis geschaffen.
Drittens wendet sich die große Koalition mit diesem Beschluss von dem Grundsatz „Fördern und Fordern" ab, wie ihn die rot-grüne Vorgängerregierung mit der Grundsicherung für Arbeitsuchende verankert hat. Bestimmte Personengruppen werden durch Beschäftigungszuschüsse von vornherein davon ausgeschlossen, von den Arbeitsgemeinschaften in reguläre Beschäftigung auf dem ersten Arbeitsmarkt vermittelt zu werden.
Viertens ist es künftig für einen Langzeitarbeitslosen finanziell deutlich attraktiver, als schwer vermittelbar eingestuft zu werden und dann auf dem subventionierten dritten Arbeitsmarkt beschäftigt zu werden. Weil das mittels Beschäftigungszuschuss geförderte Einkommen deutlich über dem Regelsatz des ALG II und den Kostenzuschuss für Unterkunft und Heizung liegt, lohnt es sich eher als schwer vermittelbar eingestuft zu werden, als gegen die eigenen Defizite anzugehen, die zur schweren Vermittelbarkeit führen.
Der Beschäftigungszuschuss erscheint als Wiedergänger der in den 90er Jahren populären Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM).[6] Sie dienten der Politik als willkommenes Instrument, die Arbeitslosenstatistik zu schönen, da die Geförderten nicht mehr als Arbeitsuchende registriert wurden. ABM sind in der Regel ineffizient und teuer. Nach ihrem Ablauf werden die Menschen regelmäßig wieder arbeitslos und ihre Aussichten auf reguläre Beschäftigung schwinden weiter. Bereits nach heutiger Rechtslage können ALG-II-Empfänger durch ABM unterstützt werden (§ 16 Abs. 1 Satz 2 SGB II und §§ 16 260 ff. SGB III). Daher ist nicht verständlich, warum unter dem Etikett „Beschäftigungszuschuss" großzügig ein neuer Fördertopf aufgemacht wird, der als ABM grundsätzlich bereits existiert.
Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Arbeitsgelegenheiten („Ein-Euro-Jobs") - eine weitere bereits vorhandene Fördermöglichkeit für ALG-II-Empfänger - müssen zusätzlich sein. Danach dürfen sie bestehende Arbeitsplätze nicht verdrängen.[7] Bereits heute lässt sich dies nur schwer kontrollieren: Fälle, in denen ABM-Träger zu Wirtschaftsunternehmen in Konkurrenz treten, waren und sind nicht untypisch. Für den Beschäftigungszuschuss gilt das Kriterium der Zusätzlichkeit nur bis zum Jahresende 2009.[8] Infolgedessen drohen noch stärkere Wettbewerbsverzerrungen zwischen geförderter und ungeförderter Beschäftigung.
Die Bundesregierung konterkariert mit ihrer neuen Zuschusspraxis Beschlüsse aus dem „Dritten Gesetz über moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" (Hartz III), welche die Vermittlungspraxis in den Arbeitsagenturen bzw. Arbeitsgemeinschaften zum 1.1.2004 vereinfacht haben. Statt in diesem Sinne die Eingliederungszuschüsse weiter zu bündeln, soll es nun weitere Lohnsubventionen geben, die sich teilweise an dieselbe Zielgruppe richten: So kann - in Abhängigkeit vom Einzellfall - für ältere Langzeitarbeitslose sowohl der neue „Beschäftigungszuschuss" als auch der „Eingliederungszuschuss für ältere Arbeitnehmer" gezahlt werden. Auch ABM und Ein-Euro-Jobs stehen ihnen offen. Unterschiede liegen in der Förderhöhe und -dauer, nicht aber im Förderziel.
Überdies rückt die Bundesregierung von der bisherigen Devise ab, auf die Festlegung bestimmter Zielgruppen zu verzichten. Denn sie differenziert wieder stärker nach unterschiedlichen Adressaten. Dies erschwert einstellungswilligen Unternehmen den Überblick über die Förderwege und steht damit dem arbeitsmarktpolitischen Ziel entgegen, die Eingliederungsquote und die Reichweite aktiver Maßnahmen zu erhöhen. Überschneidungen und Unübersichtlichkeit mindern die Effektivität und auch die Effizienz der aktiven Arbeitsmarktpolitik.
Der Beschäftigungszuschuss ist ein Beispiel für kostspieligen Aktionismus. Er löst nicht das Problem schwerer Vermittlungshemmnisse, sondern verdeckt es unter Aufwendung zusätzlicher Finanzmittel. Dies nutzt der Bundesregierung, die sich kurzfristig niedrigerer Arbeitslosenzahlen rühmen kann - allerdings auf Kosten der Betroffenen, deren Chancen auf reguläre Beschäftigung weiter schwinden.
Qualifizierungs- und Eingliederungszuschuss für junge Arbeitnehmer
Viertes Gesetz zur Änderung des Dritten Buches Sozialgesetzbuch
Kabinettsbeschluss: 13.6.2007; 1. Beratung BT: 21.6.2007; 2./3. Beratung BT: 6.7.2007; geplantes Inkrafttreten: 1.10.2007
Bewertungsrelevante Änderungen
Qualifizierungszuschuss („Qualifizierungs-Kombi"): Arbeitgeber können einen monatlichen Lohnkostenzuschuss von maximal 500 Euro für die Einstellung jüngerer Arbeitnehmer erhalten. Dafür müssen die folgenden Voraussetzungen erfüllt sein:
Der einzustellende Arbeitnehmer ist jünger als 25 Jahre,
war vorher mindestens sechs Monate arbeitslos und
hat keinen Berufsabschluss.
Er muss während der Förderdauer (maximal 12 Monate) betrieblich qualifiziert werden.
Der Qualifizierungszuschuss beträgt 50 Prozent des berücksichtigungsfähigen Bruttolohns, das auf monatlich 1000 Euro begrenzt ist. Davon sind mindestens 15 Prozentpunkte zweckgebunden für die Qualifizierung des jüngeren Arbeitnehmers zu verwenden.
Eingliederungszuschuss („Job-Bonus"): Für Arbeitnehmer unter 25 Jahre, die trotz eines Berufsabschlusses vor der Einstellung mindestens sechs Monate arbeitslos waren, werden die Lohnkosten zu mindestens einem Viertel und höchstens zur Hälfte des berücksichtigungsfähigen Bruttoarbeitsentgelts (maximal 1000 Euro im Monat) höchstens zwölf Monate lang bezuschusst.
Knapp 50.000 junge ALG-I- und ALG-II-Empfänger sollen von den beiden Ermessungsleistungen profitieren. Beide Zuschüsse werden zum 1.10.2007 eingeführt und sind befristet bis Ende 2010.
Bewertung
Alle Arbeitslosen, die Leistungen aus der Arbeitsförderung (SGB III) oder der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) erhalten, können bereits heute über den normalen Eingliederungszuschuss gefördert werden (§ 217 Abs. 1 SGB III und § 16 Abs. 1 Satz 2 SGB II). Daher ist es unverständlich, warum die Bundesregierung für Arbeitslose unter 25 Jahren mit dem Qualifizierungs-Kombi und dem Job-Bonus befristet zwei neue Förderprogramme auflegt. Sowohl in der Förderhöhe (maximal 50 Prozent des berücksichtigungsfähigen Arbeitsentgelts) als auch in der Förderdauer (längstens ein Jahr) unterscheiden sich die beiden Zuschüsse nicht von den normalen Eingliederungszuschüssen. Lediglich die Qualifizierungskomponente im erstgenannten und die Mindestförderhöhe von 25 Prozent in beiden Zuschüssen sind neu.
Ähnlich wie mit dem Eingliederungszuschuss für ältere Arbeitnehmer, der mit dem „Gesetz zur Verbesserung der Beschäftigungschancen älterer Menschen" erst unlängst eingeführt worden ist, leitet die Bundesregierung auch mit diesen neuen Lohnkostensubventionen alten Wein in neue Schläuche. Dadurch demonstriert sie Tatkraft, die sich bei genauerem Hinsehen als Aktionismus erweist. Anstatt die bisherigen Arbeitsmarktreformen ungestört wirken zu lassen und konsequent auf Fördern und Fordern zu setzen, legt sie immer neue Zuschussprogramme auf. Diese finanziert sie entweder versicherungsfremd aus den Beitragsmitteln der Bundesagentur für Arbeit oder aus dem Steueraufkommen. Beides ist schon deshalb überflüssig, weil derzeit die Arbeitslosigkeit deutlich sinkt und auch die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung sowie die allgemeine Erwerbstätigkeit steigen. Die große Koalition scheint dem Aufschwung am Arbeitsmarkt nicht zu trauen, obwohl sie ihn in anderen Zusammenhängen als „ihren" Aufschwung feiert.
Gegen das Grundproblem, dass es überhaupt so viele junge Arbeitslose ohne Berufsabschluss gibt, unternimmt die Bundesregierung hingegen nichts Neues. Im Bereich der beruflichen Bildung ist der Bund selbst der Hauptverantwortliche; die schulische Bildung obliegt aufgrund der föderalen Kompetenzverteilung hingegen den Bundesländern. Anstatt diese und sich selbst in die Pflicht zu nehmen, versucht die Bundesregierung die Versäumnisse in der Bildung mit arbeitsmarktpolitischen Instrumenten zu reparieren. Dies kann allenfalls notdürftig gelingen. Denn das Bildungssystem entlässt regelmäßig viele neue Abgänger ohne Schul- bzw. Berufsabschluss auf den Arbeitsmarkt.
Qualifizierungs-Kombi und Job-Bonus ließen sich für eine begrenzte Zeit rechtfertigen, wenn dadurch der Bestand an unqualifizierten jungen Arbeitslosen eine Arbeit finden und gleichzeitig Bund und Länder durch die Bildungspolitik dafür sorgen würden, dass deutlich weniger Menschen ohne Schul- bzw. Berufsabschluss auf den Arbeitsmarkt kommen. Doch anstelle dieses bildungspolitischen Kraftakts wählt die Bundesregierung mit den neuen Zuschüssen den politisch bequemeren Weg. Beim Qualifizierungsbonus kommt hinzu, dass Art, Organisation und Ergebnis der Qualifizierung bislang nicht konkretisiert sind.
Da die beiden Zuschussprogramme nur eine kurze Laufzeit haben und ihrem Charakter nach nicht neu sind sowie der zusätzliche Finanzierungsaufwand unterhalb der Bewertungsschwelle liegt, wirkt sich die Einführung des Qualifizierungs-Kombi und des Job-Bonus trotz der vorgetragenen Kritik nicht negativ auf die INSM-WiWo-Politikanalyse des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW) aus.
Ausbildungsbonus
Antrag von der Bundestagsfraktionen CDU/CSU „Junge Menschen fördern -
Ausbildung schaffen und Qualifizierung sichern", BT-Drucksache 16/5730 vom 20.06.2007
Union und SPD wollen „diejenigen Unternehmen, die über den Durchschnitts-Bedarf ausbilden, [...] eine Vergünstigung in Form einer Reduzierung der Arbeitgeberbeiträge zur Arbeitslosenversicherung" gewähren. Dieses Ziel haben sie in einem gemeinsamen Entschließungsantrag formuliert und im Bundestag mit ihrer Mehrheit verabschiedet.
Bisher handelt es sich bei diesem Plan lediglich um eine Absichtserklärung der beiden Bundestagsfraktionen. Der Vorschlag ist weder konkret ausformuliert noch quantifiziert. Genauso ungewiss ist, ob es dazu einen Gesetzentwurf geben wird.
Dennoch ist bereits jetzt anzumerken, dass ein Erlass des Arbeitgeberbeitrags zur Arbeitslosenversicherung für bestimmte Ausbildungsbetriebe der falsche Weg ist, um allgemein die Ausbildungsbereitschaft von Unternehmen zu erhöhen. Zwar sinken dadurch für den begünstigten Arbeitgeber die Kosten eines Lehrlings. Die Entlastung des einen führt aber zur Belastung anderer: Denn die übrigen Beitragszahler - Arbeitnehmer und unterdurchschnittlich ausbildende Arbeitgeber - müssten den Rabatt subventionieren. Der Ausbildungsbonus höhlt also das Versicherungsprinzip aus.
Auch ist völlig unklar, wie der „Durchschnitts-Bedarf" bestimmt werden soll. Seine Festlegung wäre auch sehr bürokratisch, wenn man versucht, ihn nach Branchen, Regionen, Betriebsgrößen etc. angemessen zu definieren.
Losgelöst von der konkreten Ausgestaltung besteht praktisch kein Unterschied zwischen dem Ausbildungsbonus und der in der Vergangenheit vielfach gescholtenen Ausbildungsplatzabgabe: Aus dem Aufkommen der Ausbildungsplatzabgabe werden jene Unternehmen gefördert, die überdurchschnittlich ausbilden. Gezahlt wird sie von Betrieben, die weniger als der Durchschnitt ausbilden. Auch den Ausbildungsbonus erhalten jene Unternehmen, die stärker ausbilden; getragen wird sie von allen Unternehmen und Arbeitnehmern. Beide Instrumente sind damit in ihrer Wirkung sehr ähnlich, nur: Ausbildungsbonus klingt schöner.
Während sich in der Politik mehr und mehr die Erkenntnis durchsetzt, dass Ausnahmen und Vergünstigungen im Steuerrecht das System ungerecht und intransparent machen, wird nun erwogen, im Rahmen der Beitragsfinanzierung einen weiteren Ausnahmetatbestand einzuführen, der den Zielen der Arbeitslosenversicherung zuwider läuft. Auch dass mit dem (versicherungsfremden) Beitragsbonus für die Einstellung älterer Arbeitsloser bereits eine ähnliche Ausnahme existiert, legitimiert diesen Rabatt nicht. Ansonsten ließe sich jede neue Subvention mit dem Verweis auf bestehende rechtfertigen.
Sollte die Politik in der Ausbildungsförderung ein gesamtgesellschaftliches Anliegen sehen, wäre diese aus dem Steueraufkommen zu finanzieren - allerdings wäre zuerst zu klären, warum das Bildungssystem nicht in der Lage ist, für ausreichende Ausbildungsreife zu sorgen. Dies ist jedoch nicht Aufgabe der Beitragszahler. Vielmehr wecken die aktuellen Milliarden-Überschüsse der Bundesagentur für Arbeit Begehrlichkeiten, um schnell zu handeln und vermeintlich Gutes zu tun. Die Mittel stehen jedoch den Beitragszahlern zu und sind von der Bundesagentur für Arbeit nach entsprechender Auffüllung der Rücklagen an diese in Form von Beitragssenkungen zurückzugeben. Sie dürfen nicht für politische Zwecke außerhalb der Arbeitslosenversicherung missbraucht werden.
[1] Gesetz über zwingende Arbeitsbedingungen bei grenzüberschreitenden Dienstleistungen vom 26. Februar 1996, BGBl I, 1996, 227. Das Entsendegesetz wurde 1996 unter dem damals amtierenden Bundeskanzler Helmut Kohl (CDU) verabschiedet. Es schreibt Firmen aus dem Ausland, die in Deutschland tätig sind oder Mitarbeiter nach Deutschland entsenden, vor, dass sie die hierzulande geltenden Tarifvereinbarungen einhalten müssen.
[2] Die Existenz nicht marktgerechter Tariflöhne wird hier der Einfachheit halber nicht thematisiert.
[3] Die Eckpunkte des Koalitionsausschuss präzisieren nicht, ob auf diese Weise nur die tarifliche Lohnuntergrenze oder der gesamte Tarifvertrag für allgemeinverbindlich erklärt werden soll. Sollte Letzteres der Fall sein, würden für jede Gehaltsstufe Mindestlöhne ausgehandelt. Die hier vorgenommenen Bewertung unterstellt, dass lediglich die Lohnuntergrenze für die niedrigste Tarifstufe allgemeinverbindlich erklärt werden kann.
[4] Erschwerend kommt hinzu, dass das Bundesministerium für Arbeit und Soziales ein Zuschussprogramm nach dem anderen auflegt (siehe Abschnitt 2.3 und 2.4). Dafür sollen offenkundig andere zur Kasse gebeten werden.
[5] Vgl. 2. Update der IW-Politikanalyse für INSM und Wiwo, S. 8
[6] ABM sind weiterhin ein Instrument der Arbeitsförderung nach dem SGB III. Allerdings kamen sie in den letzten Jahren wegen erwiesener Untauglichkeit weniger zum Einsatz: 2006 gab es jahresdurchschnittlich knapp 44.000 Teilnehmer einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme, zehn Jahre zuvor waren esmit knapp 262.000 rund sechsmal so viele. Dafür übten 2006 im Jahresdurchschnitt gut 290.000 Menschen einen Ein-Euro-Job aus.
[7] Die Legaldefinition nach § 261 Abs. 3 SGB IIl lautet: „Arbeiten sind zusätzlich, wenn sie ohne die Förderung nicht, nicht in diesem Umfang oder erst zu einem späteren Zeitpunkt durchgeführt werden. Arbeiten, die auf Grund einer rechtlichen Verpflichtung durchzuführen sind oder die üblicherweise von juristischen Personen des öffentlichen Rechts durchgeführt werden, sind nur förderungsfähig, wenn sie ohne die Förderung voraussichtlich erst nach zwei Jahren durchgeführt werden."
[8] Siehe dazu § 70 neu SGB II und die entsprechende Gesetzesbegründung.