Steuer- und Finanzpolitik
Entwurf eines Unternehmensteuerreformgesetzes 2008
Kabinettsbeschluss (Eckpunkte): 12.7.2006; Referentenentwurf: 5.2.2007;
Kabinettsbeschluss (Gesetzentwurf): 14.3.2007 (voraussichtlich);
geplantes Inkrafttreten: 1.1.2008; Abgeltungsteuer: 1.1.2009
Bewertungsrelevante Änderungen
Bereits in der 5. IW-Politikanalyse sind die Eckpunkte der Unternehmensteuerreform vorläufig bewertet worden. Die damalige Beurteilung gründete sich auf die folgenden Annahmen:
Die Tarifbelastung der Gewinne von Kapitalgesellschaften sinkt von 38,7 auf 29,8 Prozent (Körperschaftsteuer, Solidaritätszuschlag, Gewerbesteuer bei einem Hebesatz von 400 Prozent).
Die Steuermindereinnahmen belaufen sich auf 5 Milliarden Euro (volle Jahreswirkung).
Gewerbesteuer und Körperschaftsteuer erhalten eine einheitliche Bemessungsgrundlage. Dazu wird die Besteuerung ertragsunabhängiger Elemente ausgeweitet.
Der Referentenentwurf des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) präzisiert viele der im Juli 2006 noch offenen Aspekte. Dazu gehören die steuerliche Entlastung der Personenunternehmen und Änderungen bei der Gewerbesteuer. Entgegen früheren Planungen sollen die Bemessungsgrundlagen von Gewerbe- und Körperschaftsteuer nicht mehr vereinheitlicht werden. Stattdessen plant das BMF zur Begrenzung der Steuerausfälle infolge der Tarifsenkung unter anderem, die so genannte Zinsschranke einzuführen und die Verlagerung von Betriebsfunktionen ins Ausland zu besteuern. Bei der Gewerbesteuer soll die Bemessungsgrundlage durch die Einschränkung der Hinzurechnungsmöglichkeit von Finanzierungskosten ausgeweitet werden - aber nicht mehr so stark wie noch in den Eckpunkten vorgesehen.
Der Referentenentwurf enthält kein Tableau, das die finanziellen Auswirkungen der einzelnen Maßnahmen ausweist. Dies erschwert die Bewertung, die die folgenden Änderungen berücksichtigt:
I. Entlastende Maßnahmen
I.1 Kapitalgesellschaften und Personenunternehmen können mit einer Nettoentlastung in Höhe von 8,5 Milliarden Euro (volle Jahreswirkung) rechnen.
I.2 Besteuerung der Personenunternehmen:
Einbehaltene Gewinne werden auf Antrag mit einem Satz von 28,25 Prozent besteuert (Thesaurierungsbegünstigung); zuzüglich Solidaritätszuschlag beträgt der nominale Steuersatz 29,8 Prozent.
Bei späterer Entnahme müssen thesaurierte Gewinne nachversteuert werden in Höhe des Abgeltungsteuersatzes von 25 Prozent.
Für kleine Unternehmen werden Ansparabschreibung (künftig: Investitionsabzugsbetrag) und Sonderabschreibung etwas großzügiger geregelt.
II. Belastende Maßnahmen („Gegenfinanzierung")
II.1 Besteuerung ertragsunabhängiger Elemente
Hinzurechnung aller Schuldzinsen und der Finanzierungsanteile von Mieten, Leasingraten und Pachten zur Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer,
Einführung einer „Zinsschranke",
Besteuerung von Funktionsverlagerungen.
II.2 Sonstige Änderungen
Abschaffung der degressiven AfA,
Abschaffung der Sofortabschreibung für geringwertige Wirtschaftsgüter,
Verschärfung der Mantelkaufregelung,
Einschränkung der Wertpapierleihe.
III. Neuregelung der Gewerbesteuer
Entlastende und belastende Maßnahmen halten sich in etwa die Waage:
Entlastend:
Einführung einer einheitlichen Gewerbesteuermesszahl von 3,5 Prozent,
Erhöhung des Gewerbesteuer-Anrechnungsfaktors von 1,8 auf 3,8.
Belastend:
Wegfall des Staffeltarifs bei der Gewerbesteuer,
Abschaffung der Abzugsfähigkeit der Gewerbesteuer von der eigenen Bemessungsgrundlage und von der Bemessungsgrundlage der Körperschaftsteuer.
IV. Einführung einer Abgeltungsteuer auf Kapitalerträge
Ab dem 1.1.2009 werden Kapitalerträge (Zinsen, Dividenden, Gewinne aus Aktienverkäufen, Investmentfonds oder Zertifikaten) mit einer Abgeltungsteuer von 25 Prozent belegt.[1]
Die Spekulationsfrist von einem Jahr für Kursgewinne aus Aktien entfällt.
Der Sparerfreibetrag (750 Euro) und der Werbungskostenpauschbetrag (51 Euro) werden zum Sparer-Pauschbetrag in Höhe von 801 Euro zusammengeführt.
Das Halbeinkünfteverfahren bei der Dividendenbesteuerung wird abgeschafft bzw. durch ein Teileinkünfteverfahren ersetzt.
Bewertung
I. Entlastende Maßnahmen
I.1 Nettoentlastung der Unternehmen
Insgesamt belaufen sich die entlastenden Maßnahmen auf 28,8 Milliarden Euro. Die Gegenfinanzierung beträgt 23,8 Milliarden Euro. Die Steuerausfälle aus der Reform sollen netto auf 5 Milliarden Euro begrenzt werden. Für Personenunternehmen und Kapitalgesellschaften ergibt sich zunächst eine höhere Nettoentlastung von 8,5 Milliarden Euro.
Nach Auffassung des BMF wird sich die Lücke zwischen Steuermindereinnahmen und Nettoentlastung in Höhe von 3,5 Milliarden Euro dadurch schließen, dass international operierende Unternehmen wegen des künftig niedrigeren Steuersatzes bisher im Ausland versteuerte Gewinne nach Deutschland zurückführen („Selbstfinanzierung").
Die bisherige Bewertung ging davon aus, dass die Nettoentlastung der Unternehmen mit den Steuermindereinnahmen übereinstimmen würde. Die um 3,5 Milliarden Euro höhere Entlastung schlägt positiv zu Buche.
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" steigt um 3 Prozentpunkte.
I.2 Besteuerung von Personenunternehmen
Die Gewinnbesteuerung von Personenunternehmen differenziert ab 2008 danach, ob der Gewinn im Unternehmen verbleibt (Unternehmensebene) oder ob er ausgeschüttet wird (Unternehmerebene). Insgesamt sind drei Fälle zu unterscheiden:
1. Ausgeschüttete Gewinne unterliegen der normalen Einkommensteuer plus Solidaritätszuschlag auf die Einkommensteuerschuld; es gilt der persönliche, progressiv ansteigende Grenzsteuersatz (Spitzensteuersatz: 45 Prozent ab 250.000 Euro zuzüglich 5,5 Prozent Solidaritätszuschlag):
Auf 100 Euro entnommenen Gewinn müssen maximal 47,4 Euro Steuern gezahlt werden.
2. Für einbehaltene Gewinne (laufende Gewinne, nicht Veräußerungsgewinne) gilt auf Antrag ein Steuersatz von 28,25 Prozent (Thesaurierungsbegünstigung) plus Solidaritätszuschlag:
Auf 100 Euro einbehaltenen Gewinn müssen maximal 29,8 Euro Steuern gezahlt werden. Mitunternehmer können die Steuervergünstigung nur geltend machen, wenn ihr Anteil am Gewinn mehr als 10 Prozent beträgt oder 10.000 Euro übersteigt.
3. Einbehaltene, später ausgeschüttete Gewinne müssen mit einem Satz von 25 Prozent zuzüglich Solidaritätszuschlag nachversteuert werden:
Von den 100 Euro Gewinn verbleiben nach Steuern zunächst 70,2 Euro im Unternehmen. Werden diese später doch entnommen, sind darauf maximal weitere 18,5 Euro Steuern zu zahlen (26,055 Prozent von 70,2 Euro).
Werden 100 Euro Gewinn zunächst thesauriert und später entnommen, müssen darauf insgesamt maximal 48,3 Euro (= 29,9 Euro + 18,5 Euro) gezahlt werden.
Maximale Tarifbelastung* von Personenunternehmen
|
| Status quo (2007) | nach der Reform (ab 2008) |
| Thesaurierung | 45,7 % (keine Unterscheidung | 29,8 % |
| Gewinnentnahme | 47,4 %** | |
| Spätere Entnahme | 48,3 %** | |
| * Annahme: einheitlicher Gewerbesteuerhebesatz von 400, Höchstsatz der Einkommensteuer (2007: 42 Prozent; 2008: 45 Prozent) ** Die 2007 eingeführte „Reichensteuer" gilt ab 2008 auch für Gewinneinkünfte von Personenunternehmen über 250.000 Euro. Der höhere Tarif ist nicht Folge der Unternehmensteuerreform, sondern des Steueränderungsgesetzes 2007. | ||
Quellen: Bundesministerium der Finanzen, Berechnungen Institut der deutschen Wirtschaft Köln
Mit der Thesaurierungsbegünstigung unterscheidet das Einkommensteuerrecht erstmals zwischen einbehaltenen und ausgeschütteten Gewinnen. Die Grenz- und Gesamtbelastung größerer Personenunternehmen sinkt. Dadurch steigen Investitionsbereitschaft und Investitionspotenzial. Personenunternehmen mit niedrigem Gewinn profitieren hingegen nicht von dieser Neuregelung. Sie sollen daher auf andere Weise entlastet werden (s. u.).
Der gespaltene Tarif ist hinsichtlich der Entscheidung von Personenunternehmen über die Gewinnverwendung nicht mehr neutral. Denn das Steuerrecht fördert künftig den Verbleib der Gewinne im Unternehmen, während es die Ausschüttung schlechter stellt. Damit kann es allein aus steuerlichen Gründen vorteilhafter sein, die Eigenkapitalbasis zu stärken, statt in Projekte außerhalb des Unternehmens zu investieren. Wird Kapital nicht dort investiert, wo es die höchste Rendite erzielen kann, sinkt die Effizienz der Kapitalallokation. Zudem steigt das „Klumpenrisiko", da Investitionen weniger nach unterschiedlichem Risiko diversifiziert werden.
Unternehmer, die sich entscheiden, thesaurierte Gewinne später zu entnehmen, müssen außerdem mehr Steuern zahlen als bei direkter Ausschüttung. Denn die Nachversteuerung führt zu einer um 1 Prozentpunkt höheren Belastung als bei unmittelbarer Ausschüttung (48,3 statt 47,4 Prozent). Bei Kapitalgesellschaften gibt es diese Unterscheidung nicht. Unabhängig davon, wann der Gewinn ausgeschüttet wird, liegt die Gesamtbelastung bei 48,3 Prozent.
In materieller Hinsicht erhöht sich die Neutralität des Steuersystems in Bezug auf die Wahl der Rechtsform. Einbehaltene Gewinne werden künftig mit 29,8 Prozent besteuert - unabhängig davon, ob sie in einem Personenunternehmen oder einer Kapitalgesellschaft erwirtschaftet werden. Ausgeschüttete Gewinne werden ebenfalls ähnlich hoch besteuert. Dies ist aus steuersystematischer Sicht positiv.
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" steigt um 1,5 Prozentpunkte.
Für kleine Personenunternehmen lohnt sich die Thesaurierungsbegünstigung nicht, da für sie die Besteuerung zum niedrigeren persönlichen Grenzsteuersatz günstiger bleibt. Stattdessen sollen sie von dem höheren Investitionsabzugsbetrag (bisher: Ansparabschreibung) profitieren. Dieser steigt von 156.000 Euro auf 200.000 Euro.
Auch die Sonderabschreibung nach § 7h EStG soll etwas großzügiger geregelt werden: Sie liegt zwar weiterhin bei 20 Prozent der Anschaffungs- und Herstellungskosten im Jahr der Anschaffung bzw. Herstellung und den vier Folgejahren, ist aber nicht mehr auf neue bewegliche Güter des Anlagevermögens beschränkt. Außerdem kann die Sonderabschreibung künftig auch dann beansprucht werden, wenn man den Investitionsabzugsbetrag vorher nicht geltend gemacht hat.
In den Genuss dieser Neuregelungen kommen allerdings nur Unternehmen mit einem Betriebsvermögen von bis zu 210.000 Euro (derzeit: 204.517 Euro), die ohne Berücksichtigung des Investitionsabzugsbetrags einen Gewinn von maximal 100.000 Euro haben
(§ 7h EStG Abs. 5 neu). Eine Begrenzung der Gewinnhöhe gab es bisher nicht.
Laut Gesetzentwurf verbessern der Investitionsabzugsbetrag und die Sonderabschreibung die steuerlichen Rahmenbedingungen für Investitionen des Mittelstandes entscheidend und sind damit neben den Steuersatzsenkungen wichtige Maßnahmen im Rahmen der Unternehmensteuerreform. Diese Einschätzung der Gesetzesbegründung ist nur begrenzt nachvollziehbar. Zwar ist der Investitionsabzugsbetrag um knapp 30 Prozent höher als bisher. Auch die Sonderabschreibung wird etwas großzügiger gestaltet. Allerdings wird der Kreis der berechtigten Unternehmen durch die neue Begrenzung der Gewinnhöhe wesentlich eingeschränkt. Damit profitieren nur kleine Unternehmen von der Neuregelung und nicht „der Mittelstand".
Es ist auch nicht ersichtlich, wie die Investitionsbedingungen dadurch „entscheidend" gestärkt werden können. Denn aufgrund der aufkommensneutralen Umgestaltung werden sich die Investitionsbedingungen für jene Unternehmen verschlechtern, die nicht mehr den Investitionsabzugsbetrag und die Sonderabschreibung nutzen können.
Keine Änderung.
II. Belastende Maßnahmen
II.1 Besteuerung ertragsunabhängiger Elemente
Nach den Eckpunkten der Bundesregierung vom Juli 2006 sollten die Gewerbesteuer (als kommunale Unternehmenssteuer) und die Körperschaftsteuer (als föderale Unternehmenssteuer) eine einheitliche Bemessungsgrundlage erhalten. Dazu sollte die Abzugsfähigkeit von Schuldzinsen sowie der Finanzierungsanteile von Mieten, Leasingraten und Pachten erheblich eingeschränkt werden.[2]
Der jetzt vorliegende Referentenentwurf beinhaltet diese beschränkte Absetzbarkeit des Finanzierungsaufwandes und die Vereinheitlichung der Bemessungsgrundlagen von Gewerbe- und Körperschaftsteuer nicht mehr. Die damit verbundene stärke Substanzbesteuerung und Zementierung der Gewerbesteuer ist somit ebenso vom Tisch wie die ursprünglich geplante stärkere Durchbrechung des Nettoprinzips bei der Körperschaftsteuer. Die bisherige negative Bewertung wird daher zurückgenommen.
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" steigt um 5,9 Prozentpunkte.
Allerdings wird die Substanzbesteuerung anderweitig sowohl bei der Gewerbesteuer als auch bei der Einkommen- und Körperschaftsteuer ausgedehnt. Diese Änderungen fallen in der Regel negativ ins Gewicht, da sie gegen das Gebot der Neutralität verstoßen, systemwidrig sind, das Nettoprinzip missachten und/oder die Unternehmensbesteuerung komplizierter machen. Im Einzelnen:
Gewerbesteuer. Zur Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer sind künftig alle Schuldzinsen und die Finanzierungsanteile von Mieten, Pachten, Leasingraten und Lizenzen zu 25 Prozent hinzuzurechnen. Die Bestimmung des Finanzierungsanteils von Mieten, Pachten, Leasingraten erfolgt pauschal:
Bei beweglichen Gütern des Anlagevermögens beträgt der Finanzierungsanteil 25 Prozent der entsprechenden Aufwendungen,
bei immobilen Gütern wird er auf 75 Prozent festgesetzt.
Der Finanzierungsanteil bei Lizenzen und Konzessionen beläuft sich pauschal auf 25 Prozent der entsprechenden Aufwendungen.
Hinzugerechnet werden müssen Zinsen und Finanzierungsanteile, wenn sie in der Summe oberhalb des neuen Freibetrags von 100.000 Euro liegen. Sie bleiben auch dann unberücksichtigt, wenn sie aufgrund der Zinsschranke (s. u.) bei der Körperschaftsteuer angerechnet werden.
Aufgrund der neuen Freibetragsregelung müssen - in der Regel - kleinere und mittlere Unternehmen ihre Finanzierungskosten nicht mehr oder nur noch zu einem geringen Teil versteuern. Die Substanzbesteuerung nimmt für diese Unternehmen ab. Da der Wechsel in der Hinzurechnung weitgehend aufkommensneutral erfolgt, werden größere Unternehmen hingegen belastet.
Aus systematischer Sicht ist die einheitliche Erfassung aller Finanzierungsaufwendungen gegenüber dem Status quo ein kleiner Fortschritt. Denn die derzeitige Besteuerung allein der Dauerschuldzinsen verzerrt die Finanzierungsentscheidung zugunsten kurzfristiger Kredite. Allerdings bleibt die Besteuerung ertragsunabhängiger Elemente steuersystematisch falsch, da sie die Unternehmen in ihrer Substanz schwächt und ihre Eigenkapitalbasis angreift.
Keine Änderung.
Zinsschranke. Im Rahmen der Einkommen- und Körperschaftsteuer wird der Betriebsausgabenabzug für Zinsaufwendungen neu geregelt. Die maßgebliche Norm ist der neue § 4h Einkommensteuergesetz (EStG). Über den umformulierten § 8a Körperschaftsteuergesetz (KStG) gilt die so genannte Zinsschranke für Kapitalgesellschaften. Sie ergänzt die bisherigen Regelungen zur Gesellschafter-Fremdfinanzierung.
Die Grundidee der Zinsschranke besteht darin, dass ein in Deutschland ansässiges Unternehmen seine Zinsaufwendungen nur noch begrenzt als Betriebsausgabe geltend machen kann, wenn sie im Konzernvergleich außergewöhnlich hoch sind. Ob die Abzugsfähigkeit beschränkt wird, hängt vom Ergebnis eines mehrstufigen Prüfverfahrens ab:
1. Liegt der Saldo aus Zinsaufwand (für erhaltene Darlehen) und Zinseinnahmen (für gewährte Darlehen) unterhalb der Freigrenze von 1 Million Euro, ist der Zinsaufwand vollständig abziehbar.
2. Beträgt der Zinssaldo mehr als 1 Million Euro, aber weniger als 30 Prozent des Gewinns vor Zinsen und Steuern (EBIT, earnings before interest and taxes), ist der Zinsaufwand ebenfalls komplett abziehbar.
3. Beläuft sich der Zinssaldo auf mehr als 30 Prozent des EBIT, ist die Eigenkapitalquote (Verhältnis von Eigenkapital zu Fremdkapital) des deutschen (Teil-)Unternehmens mit der Eigenkapitalquote des (konsolidierten) Konzerns zu vergleichen:
Entspricht die Eigenkapitalquote des Unternehmens der des Konzerns oder liegt sie darüber, kann der Zinsaufwand komplett geltend gemacht werden (sog. Escape- oder Flucht-Klausel); eine Unterschreitung der Eigenkapitalquote um bis zu 1 Prozent ist unschädlich.
Ist die Eigenkapitalquote des Unternehmens kleiner als die des Konzerns, wird der Zinsabzug auf 30 Prozent des EBIT beschränkt. Nicht abgezogener Zinsaufwand kann unbegrenzt als Verlust in folgende Geschäftsjahre vorgetragen und ggf. später abgezogen werden („Zinsvortrag").
Die Bundesregierung geht davon aus, dass international aufgestellte deutsche Unternehmen ihre hierzulande erwirtschafteten Gewinne durch Zinszahlungen an ausländische Töchter „kleinrechnen" und daher weniger Körperschaft- bzw. Einkommensteuer zahlen. Die Zinsschranke soll diese Form der Gewinnverlagerung ins Ausland eindämmen. Sie richtet sich also gegen die Ausnutzung großer Differenzen bei den Steuersätzen. Die Sicherung des so genannten Steuersubstrats könnte das BMF aber auch durch ein einfacheres Zinsabzugsverbot erreichen, welches keiner so aufwändigen Prüfung bedarf wie die Zinsschranke.
Grundsätzlich stellt sich aber die Frage, ob es einer solchen Einschränkung überhaupt bedarf. Denn die Steuerarbitrage ist für hier ansässige Unternehmen nur solange vorteilhaft, wie die Tarifbelastung in Deutschland wesentlich höher ausfällt als im Ausland. Die Senkung der Körperschaftsteuer auf 15 Prozent und der gesamten Tarifbelastung auf 29,8 Prozent senkt für Kapitalgesellschaften den Anreiz zur Ausnutzung von Steuersatzdifferenzen bereits deutlich. Die Bundesregierung geht selbst davon aus, dass sich die Reform bereits 2008 mit 3,5 Milliarden Euro selbst finanziert; dies entspricht Unternehmensgewinnen von knapp 12 Milliarden Euro, die künftig hier statt im Ausland versteuert würden.
Die jetzigen Regelungen zur Gesellschafter-Fremdfinanzierung sind kompliziert und fehleranfällig. Ihre Abschaffung ist daher zu begrüßen. Die geplante Zinsschranke erscheint im Vergleich dazu etwas einfacher, da ihr ein klareres Ablaufschema zugrunde liegt und sie weniger interpretationsbedürftig ist.
Allerdings verstößt auch sie gegen das Nettoprinzip, da die Unternehmen den Finanzierungsaufwand - im Gegensatz etwa zu Materialaufwand oder Lohnkosten - nur begrenzt vom Ertrag abziehen können. Zwar können in späteren Jahren die restlichen Zahlungen - immer jeweils bis zur 30-Prozent-Schranke - geltend gemacht werden. Dieser so genannte Zinsvortrag dürfte in der Praxis aber nicht viel Wirkung entfalten, da Unternehmen in der Regel konstante Zinszahlungen haben und ihre Finanzierungsstruktur nicht beliebig ändern.
Auch die Escape-Klausel, aufgrund derer das Unternehmen der Zinsschranke entkommen kann, beinhaltet einen strukturellen Nachteil für die deutsche Konzermutter: Sie muss nämlich bei der Berechnung ihrer Eigenkapitalquote den Buchwert der ausländischen Beteiligung abziehen. Eine vergleichbare Minderung bei der ausländischen Tochter gibt es nicht. Dies hat zur Folge, dass der deutsche Unternehmensteil bei der Eigenkapitalausstattung tendenziell schlechter dasteht - selbst dann, wenn vor der Verrechnung beide Betriebe
über Eigenkapital in derselben Höhe verfügen.
Der Teilindikator sinkt um 3,0 Prozentpunkte.
Besteuerung von Funktionsverlagerungen. Während die Zinsschranke den Transfer bereits erwirtschafteter Gewinne in das steuergünstigere Ausland begrenzen soll, nimmt die Bundesregierung auch den Verlust von noch nicht realisierten Gewinnen durch grenzüberschreitende, konzerninterne Funktionsverlagerungen ins Visier. Ins Ausland transferiertes Gewinnpotenzial soll dem deutschen Besteuerungsrecht unterliegen.
Laut Gesetzentwurf ist eine „Funktion" kein Teilbetrieb im steuerlichen Sinne, sondern ein „organischer Teil des Unternehmens". Mithilfe der Fremdvergleichsmethode soll das Entgelt bzw. der Ertragswert des so genannten Transferpakets ermittelt werden. Dieses umfasst die materiellen und immateriellen Wirtschaftsgüter sowie die Chancen und Risiken der betrieblichen Funktion. Letztlich soll die grenzüberschreitende Verlagerung einer betrieblichen Funktion innerhalb eines Konzerns steuerlich genauso behandelt werden, als wäre sie ein Verkauf an Dritte.
Die Unternehmensteuerreform schichtet insgesamt Mittel in einer Größenordnung von 30 Milliarden Euro um. Gemessen daran sind die erwarteten 1,8 Milliarden Euro Steuermehreinnahmen kein überzeugendes fiskalisches Argument für die Besteuerung von Funktionsverlagerungen. Vielmehr scheint sie standortpolitisch motiviert zu sein, denn sie bestraft jene Unternehmen, die sich gegen den Standort Deutschland entscheiden. Dieser Eingriff in die unternehmerische Freiheit nach dem Motto „mit Steuern steuern" verkennt jedoch die Integration deutscher Unternehmen in die globale Wertschöpfungskette. Dadurch kann es beispielsweise wirtschaftlich geboten sein, in einer deutschen Forschungsabteilung entwickelte Produkte an kostengünstigeren ausländischen Standorten herzustellen.
Die Besteuerung von Funktionsverlagerungen verkennt die Bedeutung Deutschlands als Standort für Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten. Sie konterkariert die Hightech-Strategie der Bundesregierung, deren Ziel gerade darin besteht, die Rahmenbedingungen für F&E zu verbessern. Die systemfremde Besteuerung des Gewinnpotenzials wirkt sich nicht nur negativ auf bereits getätigte Investitionen aus. Sie kann auch von vornherein in- und ausländische Investoren davon abhalten, sich hierzulande zu engagieren. Dadurch gehen Wachstums- und Beschäftigungschancen verloren. Zudem verkennt das Vorhaben die Tatsache, dass Deutschland auch als Produktionsstandort wieder an Attraktivität gewinnt.
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" sinkt um 3,7 Prozentpunkte.
II.2 Sonstige Änderungen
Abschaffung der degressiven AfA
Die steuerrechtlich mögliche Ausnahme der degressiven Absetzung für Abnutzung bei beweglichen Gütern des Anlagevermögens vom Regelfall der linearen Abschreibung soll abgeschafft werden. Künftig können Unternehmen die Anschaffungs- bzw. Herstellungskosten des betrieblichen Anlagevermögens während der unterstellten Nutzungsdauer nur noch in gleichen Jahresbeträgen und nicht mehr mit fallenden Beträgen abschreiben.
Über den gesamten Veranlagungszeitraum hinweg ist die Abschaffung der degressiven Afa zwar belastungsneutral, kurzfristig wird den Unternehmen jedoch Liquidität entzogen. Bereits heute entsprechen die steuerlichen Abschreibungssätze nicht dem tatsächlichen Verschleiß. Der Übergang zur linearen Abschreibung vergrößert dieses Missverhältnis. Denn der Wertverlust ist im ersten Jahr der Anschaffung am höchsten. Er beträgt etwa 30 bis 50 Prozent der Anschaffungskosten. Aus systematischer Sicht ist die Abschaffung der degressiven Afa nicht zu rechtfertigen.
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" sinkt um 1,5 Prozentpunkte.
Abschaffung der Sofortabschreibung für geringwertige Wirtschaftsgüter
Aufgrund dieser Neuregelung müssen künftig alle Gegenstände, die mehr als 60 Euro wert sind, erfasst und jährlich im Inventar aufgelistet werden. Die Bundesregierung verlässt damit ihren Kurs, durch Pauschalierungen die Besteuerung zu vereinfachen. Die Maßnahme führt dauerhaft zu erheblichem bürokratischen Mehraufwand in den Unternehmen. Der Fiskus profitiert hingegen nur kurzfristig von den steuerlichen Mehreinnahmen, da Abschreibungen lediglich die Steuerzahlung auf der Zeitachse verschieben. Die Abschaffung der Sofortabschreibung für geringwertige Wirtschaftsgüter ist streitanfällig und macht das Steuersystem komplizierter.
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" sinkt um 0,7 Prozentpunkte.
Verschärfung der Mantelkaufregelung
Grundsätzlich kann eine Kapitalgesellschaft die Verluste eines Geschäftsjahres mit den Gewinnen nachfolgender Geschäftsjahre verrechnen. Allerdings gilt die folgende Einschränkung: Verluste, die über dem Sockelbetrag von 1 Million Euro liegen, dürfen nur zu 60 Prozent mit dem Gewinn des Folgejahres verrechnet werden (Mindestbesteuerung). Verbleibende Fehlbeträge können weiter vorgetragen werden.
Mit der Neuregelung des so genannten Mantelkaufs[3] (§ 8c neu, Verlustabzug bei Körperschaften) kann das Recht zum Verlustvortrag bei einem Wechsel des Anteilseigners ganz oder teilweise untergehen („schädlicher Anteilserwerb"):
Eine Übertragung von bis zu 25 Prozent der Anteile bzw. Stimmrechte bleibt unschädlich.
Werden innerhalb von fünf Jahren mehr als 25 Prozent und weniger als 50 Prozent der Anteile mittelbar oder unmittelbar übernommen, wird die Möglichkeit zum Verlustabzug entsprechend der Anteilsquote gekürzt („quotaler Verlustuntergang bei schädlichem Anteilserwerb").
Bei Übertragung von mehr als der Hälfte der Anteile bzw. Stimmrechte innerhalb von fünf Jahren geht der noch vorhandene Verlustvortrag komplett verloren.
Die Verschärfung des Mantelkaufs kann sich negativ auf Beschäftigung und Wachstum auswirken. Denn auch Kapitalerhöhungen können den Verlustvortrag untergehen lassen. Existenzgründer und junge Wachstumsunternehmen verlieren so für Risikokapitalgeber an Attraktivität. Für sie wird es folglich schwieriger oder unmöglich, Kapital zu finden, das sie für ihr weiteres Wachstum benötigen.
Auch die Sanierung von gefährdeten Unternehmen könnte unterbleiben. Denn falls dafür frisches Kapital angeworben werden muss oder das Unternehmen übernommen wird, kann der Verlustvortrag ebenfalls ganz oder teilweise verloren gehen.
Der Teilindikator „Steuer und Finanzen" sinkt um 1,5 Prozentpunkte.
Einschränkung der Wertpapierleihe
Bei der Wertpapierleihe werden Aktien, Anleihen o. Ä. für einen bestimmten Zeitraum gegen Entgelt an einen Entleiher übertragen. Die Einschränkung der Wertpapierleihe sorgt für eine konsequente Besteuerung der Erträge beim Eigentümer der Wertpapiere; die bisherige steuerliche Unterscheidung von Kapitalgesellschaften nach ihrer Geschäftstätigkeit entfällt. Als Maßnahme zur Verbreiterung der Bemessungsgrundlage bei gleichzeitiger Senkung des Körperschaftsteuersatzes von 25 auf 15 Prozent erscheint diese Maßnahme vertretbar.
Keine Änderung.
III. Neuregelung der Gewerbesteuer
Neben der bereits erläuterten Ausdehnung der Bemessungsgrundlage um ertragsunabhängige Elemente (siehe II.) soll es weitere Änderungen bei der Gewerbesteuer geben:
Der Faktor zur Gewerbesteueranrechnung wird von 1,8 auf 3,8 erhöht. Die Ermäßigung bei der Einkommensteuer ist auf die tatsächlich gezahlte Gewerbesteuer beschränkt.
Die Gewerbesteuermesszahl wird auf einheitlich 3,5 Prozent festgelegt.
Der bisherige Staffeltarif entfällt.[4]
Die Abzugsfähigkeit der Gewerbesteuer von der eigenen Bemessungsgrundlage und von der Bemessungsgrundlage der Körperschaftsteuer wird abgeschafft.
Die ersten beiden Maßnahmen entlasten die Unternehmen um knapp 10,5 Milliarden Euro; sie werden durch die letzten beiden Maßnahmen komplett gegenfinanziert (10,9 Milliarden Euro). Allerdings bleibt per Saldo eine Mehrbelastung von knapp einer halben Milliarde Euro. Andererseits behandelt die einheitliche Gewerbesteuermesszahl Personenunternehmen und Kapitalgesellschaften gleich. Der Wegfall des Staffeltarifs und des Betriebsausgabenabzugs vereinfacht zudem die Steuererklärung. Die Abschaffung des Betriebsausgabenabzugs der kommunalen Gewerbesteuer bei der dem Bund und den Ländern zustehenden Einkommen- und Körperschaftsteuer trägt schließlich dazu bei, die vertikalen Finanzierungsströme zwischen den Gebietskörperschaften zu entflechten.
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" steigt leicht um 0,7 Prozentpunkte.
IV. Einführung einer Abgeltungsteuer auf Kapitalerträge
Bei der Abgeltungsteuer handelt es sich um eine Quellenbesteuerung der privaten Kapitalerträge, mit deren Erhebung die Steueransprüche des Staates gegenüber dem Steuerpflichtigen definitiv abgegolten sind. Der Steuersatz für die Abgeltungsteuer soll 25 Prozent betragen. Darauf sind noch der Solidaritätszuschlag von 5,5 Prozent und gegebenenfalls -regional unterschiedlich hohe - Kirchensteuer zu zahlen. Inklusive Kirchensteuer fallen dann auf Kapitalerträge etwa 28 Prozent Steuern an. Die Bank führt die Steuer direkt an das Finanzamt ab. Eine gesonderte Angabe der Kapitalerträge in der Einkommensteuererklärung ist nicht erforderlich.[5] Das Bundesfinanzministerium geht davon aus, dass die Abgeltungsteuer die Steuerzahler in der Summe um 1,73 Mrd. Euro entlasten wird. Auch aus Gründen der Steuervereinfachung ist dieses Vorgehen der heutigen Praxis der Zinsbesteuerung vorzuziehen.
Derzeit zahlen die Kreditinstitute auf Kapitalerträge ihrer Kunden einen Abschlag von 30 Prozent an das Finanzamt, sofern der Sparerfreibetrag (750 Euro für Ledige/1500 Euro bei Verheirateten) nicht geltend gemacht worden ist bzw. die Kapitalerträge diesen übersteigen. Im Rahmen der Einkommensteuererklärung wird der Zinsabschlag dann mit dem persönlichen Einkommensteuersatz verrechnet, sodass die effektive Steuerlast der Kapitalerträge höher oder niedriger als bei der geplanten Abgeltungsteuer ausfallen kann.
Anleger mit einem persönlichen Grenzsteuersatz bei der Einkommensteuer über 25 Prozent profitieren tendenziell von der Neuregelung; Steuerpflichtige mit einem niedrigeren Steuersatz können ihre Kapitaleinkünfte weiterhin im Rahmen der Einkommensteuererklärung veranlagen und werden nicht schlechter gestellt.
Ob man zu den Gewinnern oder Verlierern der Reform gehört, hängt auch von der Art der Kapitalerträge ab: Zinserträge werden ab 2009 besser gestellt. Dividenden oder Veräußerungsgewinnen können dagegen schlechter gestellt werden. Denn mit der Einführung der Abgeltungsteuer entfällt die Spekulationsfrist, derzufolge Gewinne aus Wertpapierverkäufen steuerfrei sind, wenn zwischen An- und Verkauf mindestens ein Jahr liegt. Dies gilt für Verkäufe von Anteilen, die nach dem 31.12.2008 erworben worden sind. Außerdem wird das Halbeinkünfteverfahren abgeschafft: Anstatt bisher nur zur Hälfte sind Dividenden und Gewinnen auf Aktienveräußerungen demnächst vollständig zu versteuern.[6]
Mit der Abgeltungsteuer sinkt sowohl die Belastung von Dividenden als auch von Zinsen. Dividenden sind künftig insgesamt mit 48,3 statt bisher 53,2 Prozent zu versteuern. Die Belastung von Zinseinkünften geht deutlich stärker zurück: von 47,5 auf 26,4 Prozent. Dieser Vorteil ist jedoch mit einem gravierenden Nachteil verbunden: Die größere Differenz in der Belastung zwischen Dividenden und Zinsen von knapp 22 Prozentpunkten statt bisher knapp 6 Prozentpunkten ist nicht entscheidungsneutral. Denn künftig ist es deutlich attraktiver als bisher, Zinseinkünfte anstelle von Dividenden zu beziehen. Dies wird sich auf die Investitionsentscheidungen der Anleger auswirken.
Positiv ins Gewicht fallen bei der Bewertung der Abgeltungsteuer die Entlastung der Steuerzahler und die Vereinfachung der Besteuerung. Einen negativen Abschlag gibt es für die geringere Entscheidungsneutralität zwischen unterschiedlichen Anlageformen. Insgesamt gibt die Einführung der Abgeltungsteuer auf Kapitalerträge dem Teilindikator „Steuern und Finanzen" einen leichten Auftrieb.
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" steigt um 1,5 Prozentpunkte.
Unternehmensteuerreform 2008: Die Einzelbewertungen im Überblick
Per Saldo steigt der Teilindikator „Steuern und Finanzen" aufgrund des Entwurfs eines Gesetzes zur Reform der Unternehmensbesteuerung 2008 um 3,0 Prozentpunkte.
Entwurf eines Gesetzes zur weiteren Stärkung des bürgerschaftlichen Engagements
Kabinettsbeschluss vom 14.2.2007; geplantes Inkrafttreten: 1.1.2007
Bewertungsrelevante Änderungen
Einführung eines Abzugs von der Steuerschuld für bestimmte freiwillige, unentgeltliche ehrenamtliche Tätigkeiten im gemeinnützigen Bereich (Förderung mildtätiger Zwecke) in Höhe von 300 Euro jährlich,
Anhebung des sog. Übungsleiterfreibetrags von 1.848 Euro auf 2.100 Euro,
Vereinheitlichung und Anhebung der Höchstgrenzen für den Sonderausgabenabzug von Spenden auf 20 Prozent des Gesamtbetrags der Einkünfte für alle förderungswürdigen Zwecke,
Anhebung der Besteuerungsgrenze für wirtschaftliche Betätigungen gemeinnütziger Körperschaften sowie der Zweckbetriebsgrenze bei sportlichen Veranstaltungen auf jeweils 35.000 Euro Einnahmen im Jahr. Die Umsatzgrenze für den pauschalen Vorsteuerabzug dieser Unternehmen wird entsprechend angehoben,
Sonderausgabenabzug für Mitgliedsbeiträge an Vereine zur Förderung kultureller Einrichtungen auch bei Gegenleistungen (z. B. Freikarten),
Anhebung des Höchstbetrags für die Ausstattung von Stiftungen mit Kapital (Vermögensstockspenden) von 307.000 Euro auf 750.000 Euro,
bessere Abstimmung der förderungswürdigen Zwecke im Gemeinnützigkeits- und Spendenrecht.
Bewertung
Das geplante „Gesetz zur weiteren Stärkung des bürgerschaftlichen Engagements" soll Steuerzahler, die spenden oder für gemeinnützige Einrichtungen tätig sind, um 440 Millionen Euro entlasten (volle Jahreswirkung). Was sich im Referentenentwurf gut liest, kann zu willkürlichen Begünstigungen führen: So verringert ein Sonderausgabenabzug von 300 Euro zwar die Einkommensteuer für denjenigen, der sich ehrenamtlich durchschnittlich 20 Stunden im Monat um alte, kranke oder behinderte Menschen kümmert. Das Engagement beispielsweise für Kinder bleibt hingegen außen vor. Zudem begünstigt diese spezifische Förderung von Zeitspenden, die ab mindestens 20 Zeitstunden pro Monat greift, einseitig Wohlfahrtseinrichtungen gegenüber privaten Anbieter. Ein Ehrenamtlicher wird damit mit 1,25 Euro pro Stunde subventioniert. Über die Hintertür wird so der Wettbewerb um Marktanteile bei Pflegediensten weiter verzerrt. Zudem wird - entgegen der Absicht der großen Koalition dadurch neue Bürokratie geschaffen statt abgebaut.
Gleichermaßen willkürlich bleibt die Abgrenzung der gemeinnützigen Bereiche, die nur sprachlich, aber nicht inhaltlich angepasst werden sollen. Dabei hatte der wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzministeriums noch im August 2006 dringend Änderungen zugunsten einer Entlastung aller Steuerzahler angemahnt und unter anderem die Streichung der Förderung von Freizeitaktivitäten wie Schach und Tierzucht sowie von wirtschaftlichen Geschäftsbetrieben gemeinnütziger Vereine gefordert.
Auch die Anhebung der Übungsleiterpauschale stellt eine nicht zu rechtfertigende und teure Begünstigung dar.
Mit der geplanten „Hilfe für Helfende" verstößt die Bundesregierung ihren eigenen Konsolidierungskurs. Trotz Mehrwertsteuererhöhung weist der Bundesetat ein hohes strukturelles Defizit auf. Der gesamtstaatliche Schuldenstand beläuft sich auf 1,485 Billionen Euro. Die Bundesregierung legt sich weiterhin nicht fest, wann es ohne Neuverschuldung auskommen will. Mit den neuen Steuergeschenken schwächt das BMF seine Position, wenn es darum geht, in den kommenden Etatverhandlungen die Begehrlichkeiten der anderen Ressorts abzuwehren.
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" sinkt um 0,7 Zähler.
Gesamtstaatlicher Finanzierungssaldo
Meldung des Statistischen Bundesamtes vom 22.2.2007
Bewertungsrelevante Änderung
Nach Berechnungen des Statistischen Bundesamtes belief sich das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit im letzten Jahr auf 39,5 Milliarden Euro. Dies entspricht einer Defizitquote von 1,7 Prozent des Bruttoinlandsproduktes. Erstmals seit 2001 hält Deutschland damit wieder den entsprechenden Referenzwert des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes von 3 Prozent ein.
Bewertung
Vor einem halben Jahr ging das BMF noch davon aus, dass das gesamtstaatliche Defizit (Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungen) im Jahr 2006 2,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts betragen werde. Bei der Aufstellung des Bundeshaushalts 2007 im Juli 2006 erwartete das BMF noch ein gesamtstaatliches Defizit für dieses Jahr von 2½ Prozent. Darauf basierte die Bewertung in der 5. Auflage der exklusiven Politikanalyse des IW Köln für INSM und WiWo. Der bereits für das Jahr 2006 deutlich niedrigere Wert von 1,7 Prozent des BIP wirkt sich positiv auf den Indikator „Steuern und Finanzen" aus.
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" steigt um 5,9 Prozentpunkte.
Bundeshaushalt 2007 und Hightech-Strategie der Bundesregierung
3. Beratung BT: 24.11.2006; Beratung BR: 15.12.2006; Inkrafttreten: 1.1.2007
Bewertungsrelevante Änderung
Von 2007 bis 2009 werden jährlich 2 Milliarden Euro mehr für Forschung und Entwicklung im Bundeshaushalt veranschlagt als bisher.
Bewertung
Ziel der Bundesregierung ist es, den Anteil der staatlichen und privaten Ausgaben für Forschung und Entwicklung in Deutschland bis zum Jahr 2010 auf drei Prozent des Bruttoinlandsprodukts zu erhöhen. Derzeit liegt der Anteil bei 2,5 Prozent. Um dieses Ziel zu erreichen, das auch Bestandteil der Lissabon-Strategie der Europäischen Union ist, hat sich die Bundesregierung verpflichtet, im Rahmen der so genannten Hightech-Strategie bis Ende 2009 zusätzlich 6 Milliarden Euro für Forschung und Entwicklung bereitzustellen. Dadurch verbessert sich die Struktur des Bundeshaushalts, dessen Ausgaben vornehmlich in den Verbrauch fließen und nur zu einem geringen Teil investiven Charakter haben.
Kritisch anzumerken ist allerdings, dass die Forschungsförderung im Wesentlichen an ihren bisherigen Strukturen festhält. Dies führt dazu, dass die Vergabe der Gelder für die Unternehmen mit großem bürokratischem Aufwand verbunden ist. Oft passen die Projekte auch nicht zu den sehr engen Förderkriterien, und es vergeht viel Zeit bis zur Bewilligung oder Zuteilung von Geldern. Aus diesen Gründen beantragen viele kleine und mittelständische Unternehmen erst gar nicht die staatliche Unterstützung. Zudem bestimmt der Staat mit der bisher praktizierten Forschungsförderung, welche Technologien zu unterstützen sind. Dabei gibt er zwar eine breite Palette an Forschungsfeldern vor, setzt aber selbst Schwerpunkte und vertraut nicht auf das Wissen der Unternehmen, die durch ihre Marktnähe besser einschätzen können, welche Projekte tragfähig sind.
Trotz dieser Grundsatzkritik wird die Aufstockung der Forschungsausgaben positiv bewertet, da sie ein Beitrag zur qualitativen Konsolidierung des Bundeshaushalts leistet.
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" steigt um 1,5 Prozentpunkte.
Fazit
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" erhöht sich gegenüber der Bewertung in der 6. IW-Politikanalyse um 8,9 Prozentpunkte von 0,4 auf 9,3 Prozent.
[1] Zinsen und Einnahmen aus stillen Beteiligungen fallen nicht unter die Abgeltungsteuer, wenn Gläubiger und Schuldner nahe stehende Personen sind oder ein Gesellschafter (beziehungsweise eine ihm nahe stehende Person) einen Anteil von mindestens einem Prozent an einer Kapitalgesellschaft hält.
[2] Die Bewertung in der 5. IW Politikanalyse im Auftrag von INSM und WiWo ging davon aus, dass die Abzugsfähigkeit dieser Finanzierungsaufwendungen auf 50 Prozent begrenzt werden sollte. Alternativ prüfte das BMF, den Abzug von Fremdfinanzierungsaufwendungen (Mindestbesteuerung) zu begrenzen, eine höhere Grundsteuer auf Betriebsgrundstücke („Grundsteuer C") einzuführen, die Lohnsumme wieder zu besteuern oder den Abzug von Zinsen auf Gesellschafterdarlehen zu beschränken.
[3] Dabei handelt es sich um den Erwerb von Anteilen einer GmbH, die ihre wirtschaftliche Tätigkeit bereits eingestellt hat.
[4] Nach derzeitigem Recht beträgt die Gewerbesteuermesszahl für Kapitalgesellschaften einheitlich 5 Prozent; für Personenunternehmen gibt es nach einem Freibetrag von 24.500 Euro einen Staffeltarif, nach dem sich die Steuermesszahl alle 12.000 Euro um einen Prozentpunkt erhöht, bis die Obergrenze von 5 Prozent erreicht ist.
[5] Außer der Steuerpflichtige übt sein Veranlagungswahlrecht aus - dies lohnt sich dann, wenn sein persönlicher Grenzsteuersatz unter 25 Prozent liegt.
[6] Für Erträge bzw. Veräußerungsgewinne aus Anteilen an Kapitalgesellschaften, die zum Betriebsvermögen eines Personenunternehmens gehören, gilt ab dem 1.1.2008 das Teileinkünfteverfahren, das diese zu 40 Prozent von der Steuer freistellt.