Arbeitsmarktpolitik
Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Beschäftigungschancen älterer Menschen
Kabinettsbeschluss vom 30.11.2006, 1. Beratung BT: 14.12.2006, 2./3. Beratung BT: 9.3.2007; abschließende Beratung BR: 30.3.2007 (voraussichtlich)
Bewertungsrelevante Änderungen
Neufassung der Entgeltsicherung für ältere Arbeitnehmer,
Neugestaltung des Eingliederungszuschusses für ältere Arbeitnehmer,
Ausweitung der Weiterbildungsförderung in Betrieben und
europarechtskonforme Neuregelung der befristeten Beschäftigung von Arbeitnehmern ab dem 52. Lebensjahr.
Bewertung
Entgeltsicherung, Eingliederungszuschuss und Weiterbildungsförderung in Betrieben für ältere Arbeitnehmer
Grundsätzlich sind diese Instrumente schon heute Bestandteil der aktiven Arbeitsmarktpolitik der Bundesagentur für Arbeit (BA). Insofern enthält das Gesetzesvorhaben, das Bestandteil der „Initiative 50plus" der Bundesregierung ist, nichts Neues. Lediglich die Ausgestaltung dieser Instrumente ändert sich:
Die Entgeltsicherung ist eine Art Kombilohn für ältere Arbeitnehmer, der den Unterschied zwischen dem pauschalierten Nettoarbeitsentgelt der alten Beschäftigung, das dem Anspruch auf Arbeitslosengeld (ALG) I zugrunde liegt, und dem pauschalierten Nettoarbeitsentgelt der neuen Stelle ausgleicht. Sie ist eine Pflichtleistung der BA. Arbeitnehmer können die Entgeltsicherung künftig zwei Jahre beanspruchen, sofern sie älter als 50 Jahre sind und einen (Rest-) Anspruch auf Arbeitslosengeld von 120 Tagen haben (bisher 180 Tage). Nach heutiger Regelung gibt es die Entgeltsicherung nur, solange Anspruch auf Arbeitslosengeld I besteht. Künftig soll die Differenz im ersten Jahr zu 50 und im zweiten Jahr zu 30 Prozent ausgeglichen werden; danach entfällt die Entgeltsicherung. Bisher gab es nur 50 Prozent der Differenz für die Restanspruchsdauer auf Arbeitslosengeld. Wie gehabt werden die Rentenversicherungsbeiträge auf 90 Prozent des vorherigen Niveaus aufgestockt. Die Regelung ist befristet bis Ende 2011 (derzeit: bis Ende 2009).
Die Gesetzesänderung vereinfacht die Anspruchsvoraussetzung für die Entgeltsicherung gegenüber dem Status quo. Auch die grundsätzlich zweijährige Förderdauer schafft mehr Transparenz und Planbarkeit für Arbeitnehmer und Arbeitgeber. Dies geht allerdings zulasten der Beitragszahler. Denn der teilweise Ausgleich des niedrigeren Einkommens einer neuen Arbeitsstelle ist nicht Aufgabe der Arbeitslosenversicherung. Solange der Anspruch an die restliche Bezugsdauer des Arbeitslosengelds I geknüpft war, ließ sich die aus Beitragsmitteln finanzierte Entgeltsicherung noch einigermaßen als Aufgabe der aktiven Arbeitsförderung der BA rechtfertigen, da es sinnvoller ist, Beschäftigung statt Arbeitslosigkeit zu fördern. Doch schon hier ist nicht verständlich, warum die Aufnahme einer zumutbaren Beschäftigung durch die Entgeltsicherung subventioniert wird, zu der ein Arbeitsloser nach dem Dritten Buch Sozialgesetzbuch (SGB III) ohnehin verpflichtet ist, um seinen Anspruch auf Arbeitslosengeld I nicht zu verwirken.
Den Kombilohn für ältere Arbeitnehmer führt die Bundesregierung nun auf Kosten der Arbeitslosenversicherung ein. Damit begeht sie - wie schon in der Vergangenheit - den Fehler, staatliche Umverteilungspolitik zulasten der Arbeitslosenversicherung zu betreiben. Wenn die Bundesregierung es als ihre Aufgabe ansieht, einen Kombilohn außerhalb der Grundsicherung für Arbeitsuchende einzuführen, müsste sie den Mehraufwand aus dem Steueraufkommen des Bundes tragen. Dann müsste sie aber plausibel erklären, warum sie die Markteinkünfte älterer Erwerbsfähiger aus dem Rechtskreis des SGB III stärker über die Bedürftigkeit hinaus aufstockt als bei ALG-II-Empfängern (SGB II).
Auch der Eingliederungszuschuss ist ein fragwürdiges arbeitsmarktpolitisches Instrument. Diese Ermessensleistung der BA können Arbeitgeber erhalten, wenn sie einen schwer vermittelbaren Erwerbsfähigen für wenigstens ein Jahr einstellen, der das 50. Lebensjahr vollendet hat und mindestens 6 Monate beschäftigungslos ist. Der Eingliederungszuschuss wird mindestens ein und höchstens drei Jahre lang gewährt. Wie bisher werden Förderungen ausgezahlt, die vor Ende 2009 begonnen haben. Die Förderhöhe liegt bei mindestens 30 und höchstens 50 Prozent des (berücksichtigungsfähigen) Arbeitsentgelts in den ersten 12 Monaten und ist um mindestens 10 Prozentpunkte in den Folgejahren zu senken.[1] Der Eingliederungszuschuss kann sowohl für Arbeitsuchende des Rechtskreises SGB III (Arbeitsförderung) als auch SGB II (Grundsicherung für Arbeitsuchende) gewährt werden. Entsprechend wird entweder der Haushalt der BA oder des Bundes belastet. Die Subventionierung kann zu Mitnahmeeffekten führen, indem Arbeitsverhältnisse gefördert werden, die auch ohne den finanziellen Zuschuss zustande gekommen wären. Außerdem können sich Arbeitgeber und Arbeitnehmer zulasten der Versichertengemeinschaft bzw. der Steuerzahler auf ein Gehalt einigen, bei dem das Unternehmen weniger zahlt und der Arbeitnehmer mehr erhält als ohne die Förderung durch Entgeltsicherung und Eingliederungszuschuss.
Auch empirisch lässt sich eine Fortführung oder Ausweitung beider Instrumente nicht begründen. So stellt der Abschlussbericht des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales „zur Wirkung der Umsetzung der Vorschläge der Kommission Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" vom 20.12.2006 die Wirksamkeit und Effizienz dieser Instrumente in Frage. Danach hat die Entgeltsicherung für ältere Arbeitnehmer keinen positiven Einfluss auf die Beschäftigungschancen (S. 192). Auch der Eingliederungszuschuss hat die Wiederbeschäftigungschancen älterer Arbeitnehmer nicht erhöht (S. 182). Dem ZEW zufolge lässt sich lediglich in Ostdeutschland bei Frauen im Alter zwischen 50 und 52 Jahren eine positive Wirkung belegen. Der vorliegende Gesetzentwurf lässt nicht erkennen, dass diese empirischen Bedenken bei der Ausweitung der Instrumente berücksichtigt wurden.
Schließlich beinhaltet die Gesetzesvorlage den Ausbau der Weiterbildungsförderung von beschäftigten Arbeitnehmern (§ 417 Abs. 1 SGB III), die Bildungsgutscheine für zertifizierte Weiterbildungsmaßnahmen erhalten. Das Fördermindestalter soll von 50 auf 45 Jahre und die Mindestgröße des Betriebs, dem sie angehören, von 250 auf 100 Arbeitnehmer gesenkt werden. Förderfähig sind Maßnahmen, die vor Ende 2010 (bisher: Ende 2006) begonnen haben.[2]
Grundsätzlich ist es richtig und wichtig, die beruflichen Fähigkeiten von Erwerbstätigen weiterzuentwickeln. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die berufliche Weiterbildung von Beschäftigten durch den Staat bzw. die Bundesagentur für Arbeit gefördert werden müsste. Der Erhalt und die Verbesserung ihrer Beschäftigungsfähigkeit ist vielmehr Aufgabe der Unternehmen und Arbeitnehmer, da diesen die Weiterbildung in erster Linie zugute kommt.
Der Teilindikator „Arbeitsmarkt" sinkt durch diese Maßnahmen um 1,0 Prozentpunkt.
Befristete Beschäftigung älterer Arbeitnehmer
Bereits im Koalitionsvertrag hatten Union und SPD angekündigt, die Befristungsregelung für ältere Arbeitnehmer europarechtskonform auszugestalten. Damals zeichnete sich ab, dass die mit dem „Ersten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" zum 1.3.2003 gelockerte Ausnahmeregelung für die Neueinstellung älterer Arbeitnehmer (befristet bis zum 31.12.2006) vor dem Europäischen Gerichtshof keinen Bestand haben würde. Mit „Hartz I" wurde die Altersgrenze, ab der mit dem Arbeitnehmer Arbeitsverträge ohne sachlichen Befristungsgrund und ohne zeitliche Beschränkung der Befristung geschlossen werden dürfen, vom 58. auf das 52. Lebensjahr gesenkt.[3] Am 22.11.2005 entschied der Europäische Gerichtshof (EuGH), dass diese Regelung nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Vor allem sieht der EuGH einen Verstoß gegen die so genannte Rahmen-Richtlinie (2000/78/EG) in Form der Altersdiskriminierung.
Aufgrund des EuGH-Urteils hat das Bundesarbeitsgericht mit seiner Entscheidung vom 26.4.2006 die Altersbefristung für Arbeitnehmer, die das 52. Lebensjahr vollendet haben, ohne Vertrauensschutz gekippt. Dies bedeutet, dass sachgrundlos befristete Arbeitsverträge, die mit Arbeitnehmern über 52 Jahre abgeschlossen wurden und sich auf den entsprechenden Passus des TzBfG berufen, rückwirkend zu unbefristeten Arbeitsverhältnissen geworden sind. Eine Ausnahme von der allgemein geltenden sachgrundlosen Befristungsmöglichkeit über zwei Jahre allein aus Altersgründen ist nicht mehr möglich.
Die jetzt geplante Neuregelung sieht vor, dass ein Arbeitnehmer nicht nur das 52. Lebensjahr vollendet haben, sondern auch unmittelbar vor Beginn des befristeten Beschäftigungsverhältnisses mindestens vier Monate beschäftigungslos gewesen sein muss.[4] Dann ist eine sachgrundlose Befristung für maximal fünf Jahre möglich. Erfüllt der Beschäftigungslose die vorgenannten Voraussetzungen, gilt auch nicht mehr das Vorbeschäftigungsverbot, demzufolge ein Unternehmen einen Mitarbeiter nur unbefristet einstellen kann, wenn dieser schon einmal bei ihm beschäftigt war.
Gegenüber der nach den Urteilen des EuGH und des Bundesarbeitsgerichts (nur noch) geltenden zweijährigen Befristungsmöglichkeit überwiegen die Vorteile der jetzt gefundenen Regelung: Das Alter für die vereinfachte Befristung wurde dauerhaft auf 52 Jahre gesenkt. Das Vorbeschäftigungsverbot für diese Arbeitnehmer wurde aufgehoben. Die Neuregelung erscheint den europarechtlichen Vorgaben zu genügen, da sie die vorausgehende Beschäftigungslosigkeit als weitere Bedingung einführt. Insgesamt sinken dadurch die arbeitsrechtlichen Beschäftigungshemmnisse für ältere Arbeitnehmer.
Dennoch sind einige Aspekte dieser Sonderregelung nicht nachvollziehbar. Die Festlegung der erforderlichen Mindestdauer der Beschäftigungslosigkeit auf vier Monate erscheint willkürlich. Außerdem ist nicht verständlich, warum die Beschäftigungslosigkeit bereits eingetreten sein muss, und warum es nicht ausreicht, dass diese droht - etwa weil eine Kündigung bevorsteht, eine befristete Stelle ausläuft oder ein Aufhebungsvertrag geschlossen wird.
Sinnvoller wäre es gewesen, die großzügigere Befristung ab dem Zeitpunkt der Arbeitsuchend-Meldung zu ermöglichen und nicht erst vier Monate nach Eintritt der Arbeitslosigkeit. Auf diese Weise könnte man Arbeitslosigkeit verhindern und die Arbeitslosenversicherung von Zahlungen entlasten. Wenn zudem die Dauer der Beschäftigungslosigkeit und nicht mehr das Alter das entscheidende Kriterium für die Lockerung der befristeten Beschäftigung ist, dann entfällt auch der Grund, warum diese erst für Arbeitnehmer ab 52 Jahren vereinfacht werden soll. Statt einer gruppenspezifischen Einzellösung wäre eine generell erleichterte befristete Beschäftigung und die Lockerung des Vorbeschäftigungsverbotes die überlegene Option, um den Zugang zum Arbeitsmarkt von arbeitsrechtlicher Seite her zu verbessern.
Trotz dieser Kritik bleibt per Saldo eine positive Bewertung, da die geplante Lockerung der befristeten Beschäftigung eine Verbesserung gegenüber dem Status quo darstellt und die Planungssicherheit erhöht.
Der Teilindikator steigt um 2,0 Prozentpunkte.
Fazit
Der Teilindikator „Arbeitsmarkt" steigt gegenüber der Bewertung in der 6. Auflage der IW-Politikanalyse für die Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM) und die Wirtschaftswoche um 1 Punkt von 4,8 auf 5,8 Prozent.
[1] Das berücksichtigungsfähige Arbeitsentgelt umfasst das regelmäßig gezahlte Arbeitsentgelt (Bruttolohn) unterhalb der Beitragsbemessungsgrenze (ab 1.1.2007: 5.250 Euro monatlich bzw. 63.000 Euro jährlich in Westdeutschland; 4.550 Euro monatlich bzw. 54.600 Euro jährlich in Ostdeutschland) und den pauschalierten Arbeitgeberanteil am Gesamtsozialversicherungsbeitrag.
[2] Die Weiterbildungsförderung von beschäftigten Arbeitnehmern nach § 417 SGB III ist nicht zu verwechseln mit der „Förderung der beruflichen Weiterbildung" nach § 70 SGB III. Letztere dient
- altersunabhängig - der Qualifizierung Arbeitsloser bzw. von Arbeitslosigkeit bedrohter Menschen zur Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt. Die Evaluation durch das Institut zur Zukunft der Arbeit (IZA) hat dieses Instrument insgesamt positiv bewertet. Danach führt „die Teilnahme an einer entsprechenden Maßnahme zu einer signifikanten Verbesserung der Beschäftigungschancen." (IZA-Pressemitteilung, 8. Januar 2007).
[3] Grundsätzlich ist die Befristung eines Arbeitsverhältnisses ohne sachlichen Grund für maximal zwei Jahre möglich (§ 14 Abs. 2 Teilzeit- und Befristungsgesetz, TzBfG). Innerhalb dieses Zeitraums kann ein für eine kürzere Dauer abgeschlossener Arbeitsvertrag höchstens dreimal verlängert werden. Die sachgrundlose, höchstens zweijährige Befristung ist nicht erlaubt, wenn mit demselben Arbeitgeber schon einmal ein befristetes oder unbefristetes Arbeitsverhältnis bestanden hat (so genanntes Vorbeschäftigungsverbot).
[4] Dabei ist der Begriff der Beschäftigungslosigkeit weiter gefasst als jener der (gemeldeten) Arbeitslosigkeit, denn er erstreckt sich auch auf Phasen, in der es dem Erwerbsfähigen aus persönlichen Gründen nicht möglich war zu arbeiten. Auch Zeiten, in denen Transferkurzarbeitergeld bezogen oder an öffentlich geförderten Beschäftigungsmaßnahmen teilgenommen wurde, zählen dazu.