Steuer- und Finanzpolitik

Haushaltspolitik: Maastricht mit konjunkturellem Rückenwind gemeistert, aber der Wille zur nachhaltigen Konsolidierung fehlt

Im Juli 2006 meldete Bundesminister Steinbrück dem ECOFIN-Rat für das kommende Jahr ein gesamtstaatliches Defizit von 2 ½ Prozent. Anlass war das gegen Deutschland eingeleitete (und seit Oktober ausgesetzte) Defizitverfahren. Der Bundeshaushalt soll im Jahr 2007 ohne Inanspruchnahme der konstitutionellen Ausnahmeregelung wieder im Einklang mit der Verfassung stehen. Dank wachsender Steuereinnahmen infolge des besseren Konjunkturverlaufs konnte das Bundesministerium der Finanzen der EU-Kommission bereits für dieses Jahr einen negativen Finanzierungssaldo von 2,6 Prozent des BIP und damit die Einhaltung des Maastrichter Defizitkriteriums anzeigen. Zu Beginn des Jahres ging es noch von -3,3 Prozent aus.

Die niedrigere Neuverschuldung in diesem und im nächsten Jahr trug dazu bei, dass sich der Indikator-Wert für die öffentlichen Finanzen zuletzt verbessert hat. Allerdings ist zu bemängeln, dass Schwarz-Rot die Haushaltslücke im Wesentlichen über Steuererhöhungen und nicht über politisch schwerer durchsetzbare Kürzungen staatlicher Ausgaben verringert hat. Zudem plant die Regierung im Rahmen der mittelfristigen Finanzplanung nicht, einen Etat ohne Neuverschuldung vorzulegen. Die Schuldenlast des Staates dürfte also auch in Zukunft weiter steigen.

Steuerpolitik: Widersprüchliche Signale und ein verteilungspolitischer Placebo-Effekt

Auch weil die Große Koalition zu Beginn ihrer Amtszeit beschlossen hatte, nicht mehr zu rechtfertigende Subventionen zu beschränken oder abzuschaffen, war der Teilindikator „Steuern und Finanzen" im Januar 2006 mit einem vergleichsweise hohen Wert von 4,3 Prozent gestartet. Während jedoch einerseits die Verlustverrechnung bei bestimmten Steuerstundungsmodellen und die Eigenheimzulage für Neufälle abgeschafft wurden, verteilt die Bundesregierung andererseits seit Anfang 2006 mittels des „Gesetzes zur steuerlichen Förderung von Wachstum und Beschäftigung" neue Steuergeschenke; so können Kinderbetreuungskosten, haushaltsnahe handwerkliche Dienstleistungen sowie Pflege- und Betreuungsleistungen in höherem Maße von der Einkommensteuer abgezogen werden.

Im März und im Juni 2006 verzeichnete die IW Politikanalyse für INSM und WiWo im Teilbereich Steuern & Finanzen Tiefstwerte von -12,3 beziehungsweise -11,5 Prozent. Hauptanlass: Die im Haushaltsbegleitgesetz 2006 geregelte Anhebung der Versicherungssteuer und des Regelsatzes der Mehrwertsteuer um drei Prozentpunkte auf 19 Prozent zum 1.1.2007. Allein diese beiden Änderungen bringen der Öffentlichen Hand bis 2009 jährliche Steuermehreinnahmen von durchschnittlich gut 23 Milliarden Euro (Tabelle 2). Das Aufkommen aus der Mehrwertsteuererhöhung soll nur zu einem knappen Drittel der Senkung des Beitrags zur Arbeitslosenversicherung dienen. Das restliche Plus fließt direkt in die Etat-Löcher von Bund, Ländern und Gemeinden. Die höheren Verbrauchssteuern verringern das verfügbare Einkommen der Bürger und beeinträchtigten die Binnennachfrage erheblich. Dass die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung sinken, kann diesen negativen Effekt nicht kompensieren.

Außerdem streicht der Staat viele Steuervergünstigungen oder schränkt diese ein. Beispiele sind die Abschaffung der Pendlerpauschale für die ersten 20 Entfernungskilometer und die annähernde Halbierung des Sparerfreibetrags von 1.370/2.740 Euro (Alleinstehende/Verheiratete) auf 750/1.500 Euro.

Schließlich führt die Große Koalition auch die so genannte Reichensteuer ein. Rot-Grün hatte den Spitzensatz der Einkommensteuer auf 42 Prozent gesenkt. Schwarz-Rot will ihn zum Jahresbeginn 2007 wieder auf 45 Prozent steigen lassen. Betroffen sind Einkommen ab 250.000/500.000 Euro (Alleinstehende/Verheiratete). Es handelt sich dabei um ein verteilungspolitisches Placebo, da das Aufkommen aus dieser Steuererhöhung vergleichsweise gering ist. Allerdings kann diese Steuererhöhung ein abschreckendes Signal für Leistungsträger sein.

Übersicht über die steuerrechtlichen Änderungen der großen Koalition

	Steuerentlastung (-) / Steuerbelastung (+) in der laufenden Legislaturperiode in Mio. Euro
	In-Kraft-Treten	2006	2007	2008	2009	2006-2009
Steuererhöhungen
Steueränderungsgesetz 2007	1.1.2007	0	2.123	4.321	5.596	12.040
Haushaltsbegleitgesetz 2006, davon:	1.1.2007	0	20.850	24.060	24.625	69.535
Mehrwertsteuer		0	19.115	22.410	22.990	64.515
Versicherungsteuer		0	1.735	1.650	1.635	5.020
Gesetz zur Beschränkung der Verlustverrechnung im Zusammenhang mit Steuerstundungsmodellen	1.1.2006	550	1.620	2.135	2.135	6.440
Gesetz zur Eindämmung missbräuchlicher Steuergestaltungen	1.1.2006	255	620	810	815	2.500
Gesetz zum Einstieg in ein steuerliches Sofortprogramm	1.1.2006	90	630	1.065	1.155	2.940
Gesetz zur Abschaffung der Eigenheimzulage	1.1.2006	223	1.488	2.228	2.970	6.909
Summe		1.118	27.331	34.619	37.296	100.364
Steuervergünstigungen
Gesetz zur steuerlichen Förderung von Wachstum und Beschäftigung	1.7.2006	-2.810	-5.655	-6.495	-4.685	-19.645
Saldo Steueränderungen		-1.692	21.676	28.124	32.611	80.719

Quelle: BMF, eigene Zusammenstellung.

Die Unternehmensteuerreform: Bislang nur Eckpunkte mit viel
Interpretationsspielraum

Auftrieb (von -11,5 auf -1,1 Prozent) bescherte dem Teilbereich „Steuern und Finanzen" in der 5. Auflage der IW Politikanalyse die von der Bundesregierung in Eckpunkten vorgestellte Unternehmenssteuerreform. Diese soll die tarifliche Steuerbelastung von Kapitalgesellschaften zum 1.1.2008 von 38,7 auf 29,2 Prozent senken. Im internationalen Vergleich würde Deutschland damit ins Mittelfeld aufsteigen. Ziel ist zudem die „faktische Rechtsformneutralität" bei der Besteuerung von Kapitalgesellschaften und Personenunternehmen. Insgesamt sollen die Unternehmen um maximal 5 Milliarden Euro im Jahr entlastet werden.

Dies könnte ein positives Signal für in- und ausländische Investoren sein und die Position des Standorts Deutschland im internationalen Vergleich stärken. Allerdings erwägt die Bundesregierung eine stärkere Substanzbesteuerung, um Steuerausfälle zu begrenzen. Die konkrete Ausgestaltung ist noch unklar.^[1] Unternehmen, die keine Gewinne erzielen, profitieren damit nicht von der Tarifsenkung, müssen aber dennoch Steuern auf ertragsunabhängige Elemente zahlen. Ihr Fortbestand wäre bedroht und damit Arbeitsplätze gefährdet. Offen bleibt zudem, ob auch Personenunternehmen entlastet werden. Nach Angaben des BMF zahlen über 90 Prozent der Personengesellschaften weniger als 30 Prozent Steuern auf ihren Gewinn. Daher sieht das Bundesfinanzministerium grundsätzlich keinen Bedarf, diese zu entlasten. Andererseits erwägt es eine niedrigere Besteuerung einbehaltener Gewinne oder eine Erhöhung der Investitionsrücklage. Es bleibt abzuwarten, was davon ins Gesetzbuch kommt. Da das Gesetzgebungsverfahren voraussichtlich erst Mitte 2007 abgeschlossen sein wird, hat die Bewertung der Unternehmensteuerreform ausdrücklich vorläufigen Charakter.

Keine Änderung gegenüber der bisherigen Bewertung.

Weitere noch offene Gesetzesvorhaben im Steuerrecht

Reform der Erbschaftsteuer: Verbesserung für den Mittelstand

Entwurf eines Gesetzes zur Erleichterung der Unternehmensnachfolge

Kabinettsbeschluss vom 25.10.2006; geplantes Inkrafttreten: 1.1.2007 (rückwirkend)

Das Bundeskabinett verabschiedete am 25.10.2006 den „Entwurf eines Gesetzes zur Erleichterung der Unternehmensnachfolge". Vorgesehen ist, dass die auf das produktiv eingesetzte Vermögen eines Betriebes entfallende Erbschaft- und Schenkungsteuer über einen Zeitraum von zehn Jahren zinslos gestundet wird. Für jedes Jahr der erfolgreichen Fortführung des Betriebes wird ein Zehntel der Steuerschuld erlassen; nach zehn Jahren erfolgreicher Betriebsfortführung entfällt sie komplett.

Gegenüber der ursprünglich geplanten Neuregelung wurden wesentliche Verbesserungen vorgenommen. Der aktuelle Kabinettsentwurf enthält nun folgende positiv zu bewertende Elemente:

• Es sollen nach dem Willen der Bundesregierung nun Betriebsvermögen bis 100.000 Euro generell steuerfrei bleiben. Viele kleine Unternehmen werden dann gar keine Erbschaft- und Schenkungssteuer mehr zahlen müssen.

• Außerdem wird der persönliche Freibetrag in Höhe von 225.000 Euro nicht mehr automatisch durch das Betriebsvermögen aufgezehrt, sodass der Unternehmenserbe nun entscheiden kann, ob er diesen Freibetrag beim produktiven oder nicht produktiven Vermögen einsetzen will. Bisher gab es diese Entscheidungsmöglichkeit in dem Gesetzentwurf nicht. Der persönliche Freibetrag sollte nach den ursprünglichen Plänen sogar ganz entfallen. Diese Neuregelung stellt also eine bedeutende Verbesserung dar.

Kritikwürdig bleibt allerdings die so genannte Arbeitsplatzklausel, auch wenn diese gegenüber früheren Planungen entschärft worden ist: Inzwischen lautet der entscheidende Passus, dass der Betrieb des begünstigten Vermögens „in einem nach dem Gesamtbild der wirtschaftlichen Verhältnisse vergleichbaren Umfang fortgeführt werden" (§ 28 Abs. 2 Satz 1 neu) muss, um von der Steuererleichterung zu profitieren. Dies bedeutet laut Gesetz, „dass der Betrieb insbesondere nach dem Umsatz, dem Auftragsvolumen, dem Betriebsvermögen und der Anzahl der Arbeitnehmer vergleichbar ist" (§ 28 Abs. 2 Satz 2 neu). Dies Voraussetzung lehnt sich an eine Regelung im Umwandlungssteuerrecht an (§ 12 Abs. 3 Satz 2 UmwStG). Ursprünglich war geplant, dass die Erbschaftsteuerschuld nur dann erlischt, wenn während der zehn Jahre nach dem Betriebsübergang die Anzahl der Belegschaft überhaupt nicht vermindert wird. Doch auch die etwas weniger streng gefasste Neuregelung ist aus steuersystematischer Sicht zu kritisieren, da sie arbeitmarktpolitische und steuerrechtliche Gesichtspunkte miteinander vermischt.

Per saldo bringt die Neuregelung für die Unternehmen jedoch Vorteile. Interne Kalkulationen des Bundesfinanzministeriums gehen davon aus, dass diese knapp 450 Millionen Euro p. a. sparen werden.

Das aktuelle Gesetzesvorhaben geht zurück auf eine gemeinsame Initiative der damaligen rot-grünen Bundesregierung und der Union, auf die sich diese beim Job-Gipfel im März 2005 geeinigt hatten. Aufgrund der vorgezogenen Bundestagswahl war es nicht mehr zu ihrer Umsetzung gekommen. Die Reform der Erbschaftssteuer war allerdings mit den Eckpunkten zur Unternehmensteuerreform verbunden.

Laut Koalitionsvertrag sollte die Erbschaftsteuer bereits zum 1.1.2007 reformiert werden. Der Gesetzentwurf hält an diesem Vorhaben fest, indem er ein Wahlrecht für die Begünstigung einräumt (§ 37 Abs. 4) neu. Inwiefern die von der Bundesregierung geplante Neuregelung auch so umgesetzt wird, hängt auch von einem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes ab. Das BVerfG wird voraussichtlich zum Jahresende ein Urteil zur Bewertung des Betriebsvermögens fällen. Das Ergebnis wird maßgeblich die Höhe der Steuerschuld beeinflussen sowie auch die endgültige Ausgestaltung des neuen Gesetzes bestimmen. Daher ist die hier vorgenommene Bewertung vorläufig.

Der Teilindikator „Steuer- und Finanzpolitik" steigt um 1,5 Punkte.

Abgeltungsteuer: Der Teufel steckt im Detail

Im Rahmen der Unternehmenssteuerreform will die Bundesregierung auch eine Abgeltungsteuer auf Kapitalerträge einführen. Dabei handelt es sich um eine Quellenbesteuerung der Kapitalerträge, mit deren Erhebung die Steueransprüche des Staates gegenüber dem Steuerpflichtigen definitiv abgegolten sind. Die Bank führt die Steuer direkt an das Finanzamt ab, und der Bürger braucht die Kapitalerträge nicht mehr in der Einkommenssteuererklärung anzugeben. Grundsätzlich ist dieses Vorhaben zu begrüßen, weil es die Kapitalbesteuerung wesentlich vereinfacht. Allerdings könnte es passieren, dass diese an sich gute Idee schlecht umgesetzt wird.

Denn ob die Abgeltungsteuer gegenüber der jetzigen Steuerpraxis auch finanziell für den Steuerzahler vorteilhaft ist, hängt stark davon ab, ob der mit dem Steueränderungsgesetz 2007 auf 750/1.500 Euro (Ledige/Verheiratete) ohnehin bereits gekürzte Freibetrag künftig komplett entfällt und wie hoch der Steuersatz ausfallen wird. Im Gespräch ist zurzeit ein Steuersatz von 25 Prozent ab 2009. Dieser hätte zur Folge, dass viele Bürger auf ihre Kapitaleinkünfte mehr Steuern zahlen müssen als heute - nämlich jene, deren Grenzbelastung bei der Einkommensteuer, die bisher für die Kapitalertragsteuer maßgeblich ist, unter 25 Prozent liegt.

Außerdem wird die insgesamt zu versteuernde Summe höher sein als heute. Denn nachdem bereits im Steueränderungsgesetz 2007 der Sparerfreibetrag nahezu halbiert worden ist, wird erwogen, das so genannte Halbeinkünfteverfahren abzuschaffen. Danach werden derzeit nur die Hälfte der Dividenden und Gewinne aus Aktienveräußerungen steuerlich angerechnet. Überdies soll die Spekulationsfrist wegfallen. Bisher sind Gewinne auf Wertpapierverkäufen steuerfrei, solange zwischen An- und Verkauf mindestens ein Jahr liegt. Fällt diese Spekulationsfrist weg, werden Gewinne unabhängig vom Zeitpunkt des Verkaufs immer besteuert.

Inwiefern die hier diskutierten Änderungen tatsächlich Gesetzeskraft erlangen werden und ob sich per saldo eine Be- oder Entlastung der Steuerzahler ergeben wird, ist derzeit noch nicht absehbar. Denn ein konkreter Kabinettsbeschluss liegt noch nicht vor. Daher wirkt sich die geplante Abgeltungsteuer bis auf Weiteres nicht auf die INSM-WiWo-Politikanalyse des IW Köln aus.

Keine Änderung.

Fazit

Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" steigt gegenüber der Bewertung in der 5. Auflage der IW-Politikanalyse für Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM) und WirtschaftsWoche von -1,1 auf 0,4 Prozent.

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[1] Das Eckpunktepapier der Bundesregierung zieht folgende Möglichkeiten in Betracht: die Hinzurechnung aller Zinsen und Zinsanteile bei der Gewerbe- und Körperschaftsteuer, die Begrenzung des Abzugs von Fremdfinanzierungsaufwendungen, die Einführung einer neuen Grundsteuer C für gewerblich genutzte Grundstücke und die Begrenzung des Abzugs von Zinsen auf Gesellschafterdarlehen.

INSM-WiWo-Politikcheck: Bewertete Gesetze