Sozialpolitik
Gesetzliche Krankenversicherung: Nach fast einem Jahr gibt es einen Gesetzentwurf, der die Ausgabenprobleme im Gesundheitswesen nicht löst
Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs in der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-WSG)
Kabinettsbeschluss vom 25.10.2006; 1. Beratung Bundestag: 27.10.2006; geplantes Inkrafttreten: ab dem 1.4.2007
Die Große Koalition ist mit ihren „Eckpunkten zu einer Gesundheitsreform 2006" sowie dem am 25. Oktober im Kabinett verabschiedeten Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung des Wettbewerbs in der GKV (GKV-Wettbewerbsstärkungsgesetz - GKV-WSG) angetreten, „die Finanzierung auf eine langfristig stabilere, gerechtere und beschäftigungsfördernde Basis" zu stellen. Zentrales Element der Regierungspläne ist die Einführung des so genannten Gesundheitsfonds. Dieser vereint die Beiträge der Mitglieder, der Arbeitgeber und der anderen Sozialversicherungsträger mit einem neuen steuerfinanzierten Bundeszuschuss.
Der Fonds ändert nichts an den bisherigen Finanzierungsquellen der GKV. Zudem ändert er nichts an den demographiebedingten Ausgabensteigerungen, die verursacht werden durch mehr ältere Menschen mit einem höheren Krankheitsrisiko. Stattdessen nimmt der staatliche Einfluss auf das Gesundheitswesen zum Schaden des Versicherungsprinzips zu. Unter anderem damit der Fonds zum 1.1.2009 schuldenfrei starten kann - ursprünglich sollte er Anfang 2008 eingeführt werden -, wird der allgemeine durchschnittliche Kassenbeitragssatz im nächsten Jahr um mindestens 0,5 Prozentpunkte steigen. Die Spitzenverbände der GKV rechnen sogar mit 0,7 Punkten.
Nach den Vorstellungen der Bundesregierung werden alle Versicherten sowie die Arbeitgeber einen einheitlichen Beitragssatz in den Fonds einzahlen. Dieser wird jährlich von der Bundesregierung gesetzlich festgelegt. Aus dem Fonds werden die Versicherungen eine Pauschale pro Patient sowie einen an der Krankheitsstruktur der jeweiligen Krankenkasse ausgerichteten Zuschlag erhalten. Kommen die Krankenkassen mit diesen vom Fonds zugewiesenen Mitteln - diese sollen mindestens 95 Prozent ihrer Ausgaben decken und 100 Prozent zum Starttermin 2009 - nicht aus, so können sie bei den Versicherten einen pauschalen oder prozentual auf das Einkommen bezogenen Zusatzbeitrag erheben. Dieser darf allerdings nicht mehr als 1 Prozent des beitragspflichtigen Einkommens ausmachen. Davon abweichend wird der monatliche Zusatzbeitrag von bis zu 8 Euro ohne vorherige Einkommensprüfung erhoben. Erwirtschaftet eine Kasse Überschüsse, so soll sie diese als Beitragsrückerstattung an die Versicherten ausschütten können.
Bisher bestimmen die Krankenkassen die Beitragssätze selbst. Sie liegen trotz des aktuellen Risikostrukturausgleichs zwischen 11,8 und 14,6 Prozent (Stand: Januar 2006). Die Unterschiede in den Beitragssätzen sind bisher eines der wenigen Elemente für Preiskonkurrenz auf dem gesetzlichen Versicherungsmarkt. Der geplante Einheitsbeitrag macht dieses Preissignal zunichte. Das geplante System aus Zusatzbeiträgen und Ausschüttungen deckt zwar die heutige Spanne von Beitragssätzen der unterschiedlichen Kassen in etwa ab. Da Bonifikationen aber nur ex post, also im Nachhinein gewährt werden können, bleibt abzuwarten, ob dieses Preiselement den Wettbewerb tatsächlich anheizen kann.
Weiterer Schwachpunkt der Reform ist der geplante Bundeszuschuss zur GKV, der die bisher beitragsfreie Mitversicherung der Kinder abdecken soll. Im Jahr 2008 soll er sich auf 1,5 und 2009 auf 3 Milliarden Euro belaufen und liegt damit unter dem derzeitigen Zuschuss von 4,2 Milliarden Euro (2006). Dessen Abschaffung hatte die Koalition zur Konsolidierung des Bundesetats erst im Februar 2006 im Haushaltsbegleitgesetz verfügt. Ab 2010 soll der Transfer aus Steuermitteln an die GKV weiter steigen. Dabei ist derzeit weder die Endstufe des Transfervolumens bekannt, noch sind die Finanzierungsquellen in der kommenden Legislaturperiode sichergestellt. Lediglich bis Ende 2009 sind Steuererhöhungen ausgeschlossen, um eventuell auftauchende Finanzierungslücken in diesem neuen System zu schließen. Außerdem soll der „vereinbarte, aufwachsende Steuerzuschuss aus Haushaltmitteln" (Eckpunktepapier, 2006, S. 23) nicht nur die Kinderkrankenversicherung finanzieren, sondern auch „unvermeidbare Kostensteigerungen durch den medizinischen Fortschritt und die demographische Entwicklung" (ebenda) auffangen. Abgesehen davon, dass für diese weiteren Zwecke der geplante Steuerzuschuss zu gering ausfällt, ist aus ordnungspolitischer Sicht zu hinterfragen, ob der Bund die Auswirkungen des medizinischen Fortschritts und der Alterung der Bevölkerung kompensieren soll. Im Umlageverfahren ist der Kostenanstieg systemimmanent und damit nicht versicherungsfremd - sein Ausgleich mithin keine gesamtgesellschaftliche Aufgabe.
Schließlich löst die Reform nicht das Problem steigender Beiträge: Versicherte und Arbeitgeber werden Kostensteigerungen, die über das allgemeine Beitragsaufkommen sowie den Steuerzuschuss hinausgehen und auch nicht über die Miniprämie abgedeckt werden, über höhere Beitragssätze tragen müssen. Wie im jetzigen System werden also weiterhin steigende Ausgaben über Lohnzusatzkosten Arbeit verteuern und das im internationalen Wettbewerb bestehenden Arbeitskostenproblem Deutschlands weiter verschärfen. Eine Trennung der Krankenversicherung vom Arbeitsverhältnis bringt der Gesundheitsreform der Großen Koalition ebenso wenig, wie sie das Finanzierungsproblem der GKV löst.
Daher: Auch mit Vorlage des Gesetzentwurfes ändert sich nichts an der bisherigen Bewertung der Gesundheitsreform im Rahmen der exklusiven Politikanalyse des IW Köln für die INSM und das Magazin WirtschaftsWoche.
Keine Änderung.
Gesetzliche Rentenversicherung: Langsam bewegt sich die Koalition in die richtige Richtung
Am 24. Oktober 2006 hat Koalitionsarbeitsgruppe „Rentenversicherung" eine Vereinbarung „zur Umsetzung der Maßnahmen in der Alterssicherung" getroffen: Noch in diesem Jahr soll das Gesetz zur Anhebung des Renteneintrittsalters auf 67 Jahre einschließlich der Folgeänderungen im Bundestag beraten werden. Damit ist die Große Koalition mit der Umsetzung dieses bereits im Februar 2006 angekündigten (und in der IW-Politikanalyse bereits vorläufig bewerteten Vorhabens) einen kleinen Schritt bei der Gesetzgebung weitergekommen. Bis 2029 soll schrittweise das gesetzliche Renteneintrittsalter von derzeit 65 auf 67 Jahre angehoben werden.
Diese Erhöhung trägt dem Umstand Rechnung, dass die Bundesbürger seit Jahrzehnten mit rund 60 Jahren in Rente gehen und gleichzeitig Senioren aufgrund der gestiegenen Lebenserwartung heute sieben Jahre länger Rente beziehen als 1960. Erst in jüngerer Zeit hat sich das effektive Renteneintrittsalter leicht erhöht. Da im Umlageverfahren immer weniger Beitragszahler mehr Rentenempfänger länger finanzieren müssen, steigt der Druck auf die Beitragssätze. Das Regierungsvorhaben kann diesen mildern und bringt so mehr Generationengerechtigkeit.
Der von der großen Koalition geplante so genannte Nachholfaktor[1] soll erst ab dem Jahr 2011 greifen. Daher gehen etwaige Rentenerhöhungen in den nächsten Jahren voll zu Lasten der Beitragszahler. Die aufgrund der Niveausicherungsklausel ausgefallenen Rentenminderungen in 2005 und 2006 werden also nicht mit dann möglichen Rentenerhöhungen verrechnet. Weil die Rentner bereits in diesem und im letzten Jahr von der Niveausicherungsklausel profitiert haben, geht diese Besserstellung der Ruheständler zulasten der Beitragszahler.
Schließlich sieht die Vereinbarung auch vor, den Beitragssatz auf 19,9 Prozent anzuheben. Eine abschließende Bewertung erfolgt erst, wenn der Gesetzentwurf vorliegt.
Keine Änderung.
Soziale Pflegeversicherung: Bisher überhaupt kein Reformkonzept vorhanden
Diese Säule der sozialen Sicherung in Deutschland hat die Große Koalition wie ihre rot-grüne Vorgängerin ungeachtet des bestehenden Reformbedarfs bisher vernachlässigt. Das Finanzpolster der sozialen Pflegeversicherung (sPV) aus ihrer Einführungszeit deckt zwar noch die jährlichen Defizite ab. Absehbar ist aber, dass die Beiträge in den nächsten Jahren steigen werden, wenn nicht wie in der GKV und der GRV gegengesteuert wird. Die Pflegereform steht zwar im schwarz-roten Koalitionsvertrag und sieht neben einer Dynamisierung der Pflegeleistungen auch kapitalgedeckte Finanzierungselemente als Demografiereserve vor. Allerdings gibt es dazu weder weiterführende Eckpunkte noch Detailregelungen. Frühestens nach der Gesundheitsreform ist mit Änderungen bei der sPV zu rechnen.
Lohnzusatzkosten: Keine nachhaltige Senkung
Durch die Beschlüsse der Großen Koalition gehen im nächsten Jahr die Beiträge zu den Sozialversicherungen um ca. 1 Prozentpunkt zurück (Tabelle 1).
Sollten die gesetzlichen Krankenkassen den allgemeinen Beitragssatz im Durchschnitt um 0,5 Prozentpunkte erhöhen, läge der Beitragssatz bei 39,9 Prozent. Dies entspricht knapp dem im Koalitionsvertrag formulierten Ziel von „unter 40 Prozent". Allerdings heißt es dort auch, dass die Sozialversicherungsbeiträge „dauerhaft" unter 40 Prozent gesenkt werden sollten. Nachhaltigkeit lassen die Reformvorschläge zum Gesundheitssystem nicht erkennen.
Nach Berechnungen des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln auf Basis der Beitragseinnahmen der vier Sozialversicherungszweige im Jahr 2005 sinken die Beiträge insgesamt um 6,3 Milliarden Euro[2] bzw. 4,3 Milliarden Euro[3]. Arbeitnehmer und Arbeitgeber werden dadurch jeweils um 3,15 Milliarden Euro bzw. 2,15 Milliarden Euro entlastet.
Tabelle 1: Entwicklung der Beiträge zur Sozialversicherung
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| 2006 | 2007 |
| Arbeitslosenversicherung | 6,5 | 4,5 |
| Krankenversicherung* | 13,3 | 13,8 - 14,0** |
| Rentenversicherung | 19,5 | 19,9 |
| Pflegeversicherung*** | 1,7 | 1,7 |
| Gesamtsozialversicherungsbeitrag | 41,0 | 39,9 - 40,1 |
| * Durchschnittlicher allgemeiner Beitragssatz; zuzüglich Sonderbeitrag der Versicherten in Höhe von 0,9 Prozent. ** Regierungsannahme: Anstieg um 0,5 Beitragssatzpunkte; *** zuzüglich Sonderbeitrag in Höhe von 0,25 Prozent für kinderlose Versicherte. | ||
Eigene Zusammenstellung.
Fazit
Der Teilindikator „Soziale Sicherung" bleibt unverändert bei 2,2 Prozent.
[1] Siehe dazu: Reformpolitik in Deutschland - Januar/Februar 2006, Politikanalyse des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft und der WirtschaftsWoche, Köln, 1. März 2006, S. 15.
[2] GKV-Beitrag steigt um 0,5 Prozentpunkte.
[3] GKV-Beitrag steigt um 0,7 Prozentpunkte.