Modernisierung des Staates (Governance)
Föderalismusreform: Der gordische Knoten ist nur teilweise entflochten
In ihrem Koalitionsvertrag hatten sich Union und SPD darauf verständigt, die Kompetenzen von Bund und Ländern zu entflechten. Die erste Stufe der Föderalismusreform ist am 1.9.2006 in Kraft getreten.
Das Gesetz ist im Wesentlichen bereits in der dritten IW-Politikanalyse vom 27.3.2006 bewertet worden. Die eindeutigere Abgrenzung der Regelungskompetenz zwischen Bund und Ländern fällt grundsätzlich positiv ins Gewicht. Danach soll der Anteil der Bundesgesetze, denen die Länder im Bundesrat zustimmen müssen, von 60 Prozent auf rund 35 Prozent sinken. Das ist als großer Fortschritt auf dem Weg zu werten, politische Blockaden aus dem Weg zu räumen und die Verantwortlichkeit für Politik transparent zu machen.
Die Große Koalition hatte sich vorgenommen, mit der Föderalismusreform die Gesetzgebungskompetenz zwischen Bund, Ländern, Bundestag und Bundesrat sowie Vermittlungsausschuss eindeutig zu regeln.
Dazu schaffte sie unter anderem die Rahmengesetzgebung ab und verteilte die Kompetenzen im Bereich der ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern neu. Die Art und Weise, wie das geschah, ist grundsätzlich zu begrüßen, denn die Koalitionäre richteten sich dabei weitgehend nach dem Subsidiaritätsprinzip. Nach dieser Regel soll immer die unterste staatliche Ebene entscheiden, es sei denn, die nächsthöhere kann die Aufgabe besser erfüllen. Danach erscheint es sinnvoll, dass die Verantwortung für Arbeitsrecht, Kartellrecht oder die Sozialversicherungen an den Bund fällt, denn damit gelten länderunabhängig gleiche Wettbewerbsbedingungen. Im Gegenzug haben die Landesregierungen das Recht, über Ladenschluss, Gaststättenrecht und die Förderung des sozialen Wohnungsbaus zu bestimmen. Auch das ist sinnvoll, denn so können regionale Interessen berücksichtigt werden.
Auch der Anteil der Gesetze, denen der Bundesrat zustimmen muss, soll sinken. Nach der Föderalismusreform bedürfen in Zukunft - sofern das Grundgesetz nicht ausdrücklich anderes vorschreibt oder der Bund ein einheitliches Verwaltungsverfahren fordert - nur noch Bundesgesetze, die für die Länder finanzielle Konsequenzen haben, der Zustimmung der Länderkammer. Fordert der Bund kein einheitliches Vorgehen, dann können die Länder die Umsetzung von Bundesgesetzen in der Verwaltung selbst bestimmen.
Unterm Strich soll die Neuregelung den Mitgliedern des Bundesrates weniger Gelegenheit geben, Projekte aus politischen bzw. parteitaktischen Gründen zu blockieren. Ob die politische Umsetzung der Föderalismusreform diesem Ziel gerecht wird, muss sich in der Praxis noch zeigen.
Allerdings steht der deutlich schwierigere zweite Teil der Föderalismusreform, die Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern noch bevor. Im Rahmen der föderalen Neuordnung konnten sich Bund und Länder zunächst nur auf einen nationalen Stabilitätspakt einigen. Demnach verantworten von nun an Bund und Länder, dass das gesamtstaatliche Defizit nicht über die Maastricht-Grenze von 3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts steigt. Wenn das trotzdem geschieht, zahlen der Bund 65 Prozent und die Länder 35 Prozent der Strafe, die die EU-Kommission im Extremfall verhängen könnte.
Negativ ins Gewicht fiel, dass es im Zuge der Föderalismusreform Ländern möglich ist, zum Beispiel im Umweltrecht von Bundesvorgaben abweichende Regelungen zu treffen. Diese neue Kleinstaaterei bringt Rechtsunsicherheit für Unternehmen und Bürger und ist deshalb negativ zu bewerten.
Glücklicherweise wurde das ursprünglich geplante Kooperationsverbot zwischen Bund und Ländern in der Hochschulbildung nach der parlamentarischen Beratung de jure aufgehoben. Nach dem ursprünglichen Reformentwurf zur Neuordnung der bundesstaatlichen Ordnung hätten Bund und Länder in der Hochschulpolitik nicht mehr zusammenarbeiten dürfen. Bund und Länder sollten nur noch bei der Förderung von Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung außerhalb von Hochschulen, bei der Förderung von Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung an Hochschulen und bei der Förderung von Forschungsbauten an Hochschulen einschließlich Großgeräten kooperieren können, sofern die Projekte überregionale Bedeutung haben.
Aufgrund von Nachbesserungen während der parlamentarischen Beratung können Bund und Länder nun bei überregional bedeutsamen Vorhaben der Wissenschaft und Forschung (statt: „der wissenschaftlichen Forschung") an Hochschulen weiterhin kooperieren. Denn der Ausdruck „Wissenschaft an Hochschulen" beinhaltet auch die Lehre an Hochschulen. Auf diese Weise könnte der Bund beispielsweise die Lehre an Universitäten dadurch unterstützen, dass er zusätzliche Dozentenstellen (ko-)finanziert. Allerdings zeigt der aktuelle Streit um den Hochschulpakt, dass die in der Verfassung verankerte Einstimmigkeitsregel der Entscheidungsfindung nicht förderlich ist.
Unterm Strich ist die erste Stufe der Föderalismusreform positiv zu bewerten. Offen ist, wann die zweite noch wichtigere Stufe kommt, die die Finanzbeziehungen neu regeln soll.
Mittelstands-Entlastungsgesetz: Linderung bei einigen Symptomen, aber die ganzheitliche Therapie fehlt noch
Das am 26.8.2006 in Kraft getretene „Erste Gesetz zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in der mittelständischen Wirtschaft" ist einer der vielen Versuche zur Bürokratiereduzierung, die bereits der ehemalige Bundeswirtschaftsminister Wolfgang Clement in der letzten Legislaturperiode vorantrieb.
Das Gesetz bringt den Unternehmen allerdings durchaus eine Bürokratieentlastung. Im Einzelnen:
Kleine und mittelständische Unternehmen werden von Statistikpflichten entlastet. Das ist prinzipiell zu befürworten, da so kleinere Mittelständler (20 bis 49 Beschäftigte) von Berichtspflichten befreit werden. Verloren gehen allerdings beträchtliche unterjährige Informationen zur Entwicklung der Betriebe und ihrer Beschäftigung - je nach Größenstruktur der Branche (das gilt vor allem im Baugewerbe). Auch eine Entlastung von statistischen Berichtspflichten - etwa zur Novellierung des Lohnstatikgesetzes - ist zu begrüßen.
Zulassungsverfahren im Umwelt- und Chemiebereich werden vereinfacht und beschleunigt. Da das seit langem gefordert wird, ist die Maßnahme als positiver, wenn auch kleiner Schritt zu werten.
Auch wenn die Vorlage zum Mittelstandsentlastungs-Gesetz ein Sammelsurium von Maßnahmen ist, kann es dazu beitragen, die Bürokratieintensität abzubauen.
Nationaler Normenkontrollrat: Ehrenwerte Initiative nach niederländischem Vorbild, aber die Bewährungsprobe steht erst noch bevor
Mit dem Gesetz zur Einsetzung eines Normenkontrollrates (NKR) richtet sich die Bundesregierung grundsätzlich nach dem niederländischen Vorbild und folgt auch Vorschlägen, die das IW zum Thema gemacht hat.[1] Der im Bundeskanzleramt angesiedelte Normenkontrollrat hat im September 2006 seine Arbeit aufgenommen. Er setzt sich zusammen aus Experten aus Wirtschaft, Wissenschaft und Politik und soll die Bürokratiekosten neuer Gesetze kontrollieren.
Der Normenkontrollrat misst Bürokratiekosten, die Bürgern und Unternehmen auf Grund von Gesetzen, Rechtsverordnungen, Satzungen oder Verwaltungsvorschriften entstehen. Die Bürokratiekosten sollen mit dem Standardkosten-Modell (SKM) gemessen werden. Berechnet werden diese Kosten, indem man die Zahl der meldepflichtigen Vorgänge sowie ihre Bearbeitungsdauer mit einem Stundensatz multipliziert. Das in den Niederlanden entwickelte SKM misst allerdings nur einen Teil der Bürokratiekosten - nämlich jene, die aus Informationsverpflichtungen der Wirtschaft bestehen.
Die Kritik, im NKR werde Bürokratie mit neuer Bürokratie bekämpft, ist angesichts der schlanken Gestaltung und der niederländischen Erfahrungen (mit 20 Mitarbeitern im Regierungs-Kontrollgremium IPAL und zehn in der Standardkosten-Messungsstelle ACTAL) unbegründet. Die Messung für tausende Gesetze und Vorschriften könnte eher zu langsam vorangehen, da das Sekretariat personell knapp konzipiert ist bzw. im Gesetz eine dem Kontrollrat zuarbeitende Stelle wie ACTAL nicht vorgesehen ist.
An entscheidender Stelle jedoch geht das Gesetz nicht weit genug: Der Normenkontrollrat überprüft nur Gesetzentwürfe der Bundesministerien vor deren Vorlage im Bundeskabinett. Gesetzentwürfe des Bundestages (auch nicht der Regierungsfraktionen) und des Bundesrates werden nicht kontolliert. Weiter sind auch Regierungsvorhaben, die im Zuge der parlamentarischen Beratung noch geändert werden, nicht zur Prüfung vorgesehen. Zudem kann die Bundesregierung den NKR einfach umgehen, indem sie Gesetzesinitiativen über die sie tragenden Fraktionen in den Bundestag einbringt.
Zwar sollen auch alle bestehenden Gesetze in einer „Nullmessung" nach dem Standardkosten-Modell bewertet werden. Eine Frist für dieses Vorhaben wurde bisher aber nicht festgelegt. Auch fehlt es an einer klaren Zielvorgabe durch die Bundesregierung: Bisher wurde nicht festgelegt, um wie viel Prozent die Bürokratiekosten bis zum (regulären) Ende der Legislaturperiode sinken sollen. Die niederländische Regierung will die Bürokratiekosten bis 2007 mit Hilfe des im Jahr 2002 eingeführten Standardkosten-Modells um 25 Prozent zu senken. Trotz dieser Kritik weist das aber in die richtige Richtung.
Fazit
Der Teilindikator „Governance" liegt seit der 5. exklusiven Politikanalyse des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW) für Wirtschaftwoche und INSM unverändert bei 11,1 Prozent.
Übersicht über die wichtigsten gesetzlichen Neuregelungen seit Amtsantritt der großen Koalition
Arbeitsmarkt
Reform der Grundsicherung für Arbeitsuchende[2]
Anhebung des Regelsatzes in Ostdeutschland auf das Westniveau zum 1.7.2006.
Engere Definition von Bedarfsgemeinschaften zum 1.7.2006.
Stärkere Missbrauchsbekämpfung und strengere Sanktionen bei Ablehnung einer zumutbaren Beschäftigung zum 1.8.2006.
Zusammenführung des Überbrückungsgeldes und des Existenzgründungszuschusses (Ich-AG) zum Gründungszuschuss zum 1.8.2006.
Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz
Arbeitsrechtlicher und zivilrechtlicher Schutz vor Diskriminierung aus Gründen des Geschlechts, der Rasse oder ethnischen Zugehörigkeit, der Religion oder Weltanschauung, des Alters, einer Behinderung und der sexuellen Orientierung
(zum 18.8.2006).
Haushaltsbegleitgesetz 2006
Senkung des Beitrags zur Arbeitslosenversicherung von 6,5 auf 4,5 Prozent zum 1.1.2007.
Gesetz zur Einführung des Elterngeldes
Einführung eines monatlichen Elterngeldes zum 1.1.2007, das 67 Prozent des Nettoerwerbseinkommens entspricht; mindestens 300, höchstens 1.800 Euro, Bezugsdauer: 12 + 2 (Partner-)Monate.
Verlängerungsoption auf 24 + 4 (Partner-)Monate bei halber Elterngeldhöhe.
Soziale Sicherung
Arzneimittelversorgungs-Wirtschaftlichkeitsgesetz,[3] u. a.
Verbot von Naturalrabatten an Apotheken, Abschlag von 5 Prozent beim Apothekenabgabepreis für generikafähige Arzneimittel.
keine Erhöhung der Herstellerabgabepreise für alle Arzneimittel für zwei Jahre.
Haushaltsbegleitgesetz 2006
Pauschale Kürzung des Allgemeinen Bundeszuschusses zur gesetzlichen Rentenversicherung zum 1.7.2006.
Absenkung zum 1.1.2007 und Streichung zum 1.1.2008 des Bundeszuschusses zur gesetzlichen Krankenversicherung.
Gesetzliche Rentenversicherung[4]
Erhöhung des Rentenbeitrags von 19,5 auf 19,9 Prozent.
Steuern und Finanzen
Abbau von Steuervergünstigungen, u. a.[5]
Abschaffung der Eigenheimzulage für Neufälle zum 1.1.2006.
Beschränkung der Verlustverrechnung von Steuerstundungsmodellen zum 1.1.2006.
Abschaffung/Beschränkung weiterer Steuervergünstigungen zum 1.1.2006.
Haushaltsbegleitgesetz 2006
Erhöhung des Regelsatzes der Mehrwertsteuer von 16 auf 19 Prozent zum 1.1.2007.
Erhöhung der Versicherungsteuer von 16 auf 19 Prozent zum 1.1.2007.
Mittelstandsentlastungs-Gesetz, u. a.[6]
Anhebung der steuerlichen Buchführungspflichtgrenze nach § 141 Absatz 1 Nr.1 Abgabenordnung von 350.000 auf 500.000 Euro
Erhöhung des für Kleinbetragsrechnungen nach § 33 Satz 1 Umsatzsteuer-Durchführungsverordnung geltenden Gesamtbetrags von 100 auf 150 Euro
Überprüfung des Steuerabzugs bei Bauleistungen mit dem Ziel einer Abschaffung der Bauabzugsteuer.
Steueränderungsgesetz 2007, u. a.
„Reichensteuer": Erhöhung des Höchststeuersatzes der Einkommensteuer von 42 auf 45 Prozent bei steuerpflichtigen Einkommen von 250.000/500.000 Euro (Alleinstehende/Verheiratete) zum 1.1.2007.
Abschaffung der Entfernungspauschale zum 1.1.2097; ab dem 21. Entfernungskilometer können Fahrtkosten wie Werbungskosten berücksichtigt werden.
Senkung des Sparerfreibetrages von 1.370/2.740 Euro auf 750/1.500 Euro (Alleinstehende/Verheiratete) zum 1.1.2007.
Governance
Föderalismusreform zum 1.9.2006[7]
Stärkung der Gesetzgebung von Bund und Ländern
durch eine deutlichere Zuordnung der Gesetzgebungskompetenz und
Abschaffung der Rahmengesetzgebung.
Abbau gegenseitiger Blockaden
durch Neubestimmung der Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen im Bundesrat.
Abbau von Mischfinanzierungen.
Neufassung der Möglichkeiten der Finanzhilfen des Bundes und Bekräftigung der Zusagen aus dem Solidarpakt II für die neuen Länder.
Stärkung der Europatauglichkeit des Grundgesetzes
durch Neuregelung der Außenvertretung,
Regelungen zu einem nationalen Stabilitätspakt und über die
Verantwortlichkeit für die Einhaltung von supranationalem Recht.
Mittelstandsentlastungs-Gesetz,[8] u. a.
Anhebung der Abschneidegrenze in der statistischen Monatsberichterstattung für das Produzierende Gewerbe von 20 auf 50 Beschäftigte / Novellierung Lohnstatistikgesetz zur Entlastung der Wirtschaft / Vereinfachung Hochbaustatistik.
Heraufsetzung der Schwelle für die Bestellung eines Datenschutzbeauftragten bzw.
alternativ für die Meldepflicht über ein automatisiertes Datenverarbeitungsverfahren von 5 auf 10 Mitarbeiter.
Reduzierung der Anzahl der beteiligten Behörden in Biozidzulassungsverfahren von 7 auf 4 (§ 12j Abs. 2 S. 2 ChemG).
Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates[9]
Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates.
Einführung des Standardkosten-Modells.
[1] Vgl. Rolf Kroker, Karl Lichtblau, Klaus-Heiner Röhl, Abbau von Bürokratie in Deutschland. Mehr als die Abschaffung von Einzelvorschlägen, IW-Analysen Nr. 3, Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Köln, S. 111 ff.; Institut der deutschen Wirtschaft Köln, „Entbürokratisierung als Aufgabe für die neue Legislaturperiode", Thesenpapier, Pressekonferenz vom 23.1.2006, Berlin.
[2] Die Große Koalition hat die Grundsicherung für Arbeitsuchende („Hartz IV") mit mehreren Gesetzen geändert: Fünftes Gesetz zur Änderung des Dritten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze, Zweites Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze, Gesetz zur Fortentwicklung der Grundsicherung für Arbeitsuchende.
[3] Inkrafttreten am 15.12.2005 bzw. 17.2.2006 bzw. 1.5.2006.
[4] Laut Koalitionsvertrag; einen Gesetzentwurf gibt es noch nicht.
[5] Der Abbau von Steuervergünstigungen zum 1.1.2006 wurde in vier Gesetzen geregelt: Gesetz zur Abschaffung der Eigenheimzulage, Gesetz zur Beschränkung der Verlustrechnung im Zusammenhang mit Steuerstundungsmodellen, Gesetz zum Einstieg in ein steuerliches Sofortprogramm und Gesetz zur Eindämmung missbräuchlicher Steuergestaltungen.
[6] Inkrafttreten am 26.8.2006 bzw.1.1.2007.
[7] Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes und Föderalismus-Begleitgesetzes.
[8] Inkrafttreten am 26.8.2006 bzw.1.1.2007.
[9] Inkrafttreten am 18.8.2006.