Steuer- und Finanzpolitik
Entwurf des Bundeshaushaltes 2007 und Finanzplan des Bundes 2006 bis 2010
Kabinettsbeschluss: 5.7.2006; geplantes Inkrafttreten: 1.1.2007
Bewertungsrelevante Änderungen
Der Haushaltsentwurf der Bundesregierung sieht für das kommende Jahr Ausgaben in Höhe von insgesamt 267,6 Milliarden Euro vor. Gegenüber dem Sollansatz für dieses Jahr ist dies eine einmalige Steigerung um 2,3 Prozent. Bereinigt um das Aufkommen aus einem Mehrwertsteuerpunkt, das an die Bundesagentur für Arbeit zur Senkung des Beitrags zur Arbeitslosenversicherung weitergeleitet wird, belaufen sich die Ausgaben auf 261,1 Milliarden Euro.
Die Nettokreditaufnahme des Bundes soll im nächsten Jahr bei 22,0 Milliarden Euro liegen. Für dieses Jahr plant das Bundesministerium der Finanzen (BMF) mit 38,2 Milliarden Euro eine fast doppelt so hohe Neuverschuldung ein. Bis 2010 soll die Lücke zwischen Steuer- und sonstigen Einnahmen und Ausgaben jährlich um 0,5 Milliarden Euro auf dann 20,5 Milliarden Euro zurückgehen. Die Investitionsausgaben bleiben mit gut 23 Milliarden Euro über den ganzen Finanzplanungszeitraum nahezu konstant. Ihr Anteil an den bereinigten Ausgaben des Bundes sinkt von 9,0 auf 8,7 Prozent.
Das gesamtstaatliche Defizit beziffert die Bundesregierung für das Jahr 2007 auf 2 ½ Prozent des BIP.[1]
Bewertung
Nachdem die Bundesregierung das Jahr 2006 bereits haushaltspolitisch verloren gegeben hat, löst sie mit dem Haushaltsentwurf 2007 und dem Finanzplan bis zum Ende des Jahrzehnts ihr Versprechen ein, sowohl wieder einen verfassungs- als auch einen Maastricht-konformen Bundesetat vorzulegen. Es wäre damit das erste Mal seit fünf Jahren, dass die Neuverschuldung des Bundes unter seinen Investitionsausgaben liegt, so wie es das Grundgesetz vorschreibt. Ebenso ist zu begrüßen, dass Deutschland ab dem kommenden Jahr wieder das Defizitkriterium des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes einhalten wird, welches den maximal zulässigen gesamtstaatlichen Finanzierungssaldo (Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungen) auf 3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) begrenzt. Aus diesem Grund sind für dieses und das nächste Jahr keine Rüge oder andere Sanktionen der EU-Kommission im laufenden Defizitverfahren mehr zu erwarten.
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" steigt aufgrund des zu erwartenden niedrigeren gesamtstaatlichen Defizits um 5,2 Punkte.
Dennoch mahnt Brüssel strukturelle Verbesserungen für die Jahre nach 2007 an. Diese sind auch erforderlich, da sich der Bundeshaushalt weiterhin in einer Schieflage befindet. Das strukturelle Defizit ist trotz der Erhöhung der Mehrwertsteuer und der Versicherungssteuer, des Wegfalls der Eigenheimzulage für Neufälle sowie der Abschaffung und Einschränkung von Steuervergünstigungen noch nicht geschlossen worden. Es liegt nach Angaben der Bundesregierung im kommenden Jahr bei 2 Prozent des BIP. Zudem hat sich die Bundesregierung die Einhaltung der Verschuldungsgrenzen mit der größten Steuererhöhung seit Bestehen der Bundesrepublik teuer erkauft.[2]
Statt einseitig die Steuereinnahmen zu erhöhen, wäre es erforderlich gewesen, die Ausgaben zu senken. Denn die Struktur des Bundeshaushalts ist weiterhin geprägt durch Sozialausgaben (insbesondere Leistungen an die Rentenversicherung, Arbeitsmarktausgaben). Ihr Anteil an den Gesamtausgaben hat sich von etwa einem Drittel zu Beginn der 90er Jahre auf mittlerweile mehr als die Hälfte erhöht. Zusammen mit den Zinsen und Personalausgaben werden bereits etwa drei Viertel der Bundesausgaben für konsumtive Zwecke gebunden. An diesem allgemeinen Befund des BMF für den diesjährigen Etat ändert auch die Planung des Bundeshaushalts 2007 nichts.
Eckpunkte der Unternehmenssteuerreform
Kabinettsbeschluss: 12.7.2006
Bewertungsrelevante Änderungen
Unternehmensbesteuerung
geplantes Inkrafttreten: 1.1.2008
Die tarifliche Steuerbelastung der Kapitalgesellschaften soll auf „knapp unter 30 Prozent" sinken.[3]
Die Bundesregierung beabsichtigt, faktische Rechtsformneutralität bei der Besteuerung von Kapitalgesellschaften und Personenunternehmen herzustellen.
Gewerbesteuer (künftig: kommunale Unternehmenssteuer) und Körperschaftsteuer (künftig: föderale Unternehmenssteuer) sollen eine gemeinsame, einheitliche Bemessungsgrundlage haben, die stärker als bisher die Gewerbesteuer ertragsunabhängige Elemente beinhaltet.
Die Unternehmen sollen um maximal 5 Milliarden Euro (volle Jahreswirkung) entlastet werden.[4]
Abgeltungsteuer
geplantes Inkrafttreten: 1.1.2008
Hierzu heißt es im Eckpunktepapier lediglich: „Die Koalition beabsichtigt die Einführung einer Abgeltungsteuer."
Erbschaftsteuer
geplantes Inkrafttreten: 1.1.2007
Die Erbschaftsteuer soll auf Null abgeschmolzen werden, wenn das Familienunternehmen zehn Jahre nach dem Erbschaftsfall fortgeführt wird.
Bewertung
Unternehmensbesteuerung
Das Bundeskabinett hat sich mit den am 12.7.2006 beschlossenen Eckpunkten der Unternehmenssteuerreform in weiten Bereichen noch nicht eindeutig festgelegt. Dies erschwert die Beurteilung dieses Vorhabens im Rahmen der IW-Politikanalyse. Die nachfolgende Bewertung hat daher nur vorläufigen Charakter und muss gegebenenfalls im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens verändert werden. Sie stützt sich auf die folgenden Annahmen:
Die tarifliche Belastung der Kapitalgesellschaften liegt künftig bei 29,2 Prozent (Körperschaftsteuer, Gewerbesteuer, Solidaritätszuschlag).
Kapitalgesellschaften und Personenunternehmen werden netto um 5 Milliarden Euro entlastet.
Die Bemessungsgrundlage der Körperschaftsteuer und der Gewerbesteuer wird um (zusätzliche) ertragsunabhängige Elemente erweitert.
Absenkung der tariflichen Steuerbelastung
Die Steuerbelastung der Unternehmen ist in Deutschland nicht nur je nach Rechtsform (Kapitalgesellschaften, Personengesellschaften) uneinheitlich, sondern im internatonalen Vergleich auch zu hoch. Für Kapitalgesellschaften liegt die tarifliche Steuerbelastung bei 38,7 Prozent.
Die deutliche Absenkung des Steuertarifs für Kapitalgesellschaften auf 29,2 Prozent ist zu begrüßen. Diese Tarifbelastung ergibt sich aus der Halbierung des Körperschaftsteuersatzes auf 12,5 Prozent, der Senkung der Gewerbesteuermesszahl von 5 auf 4 Prozent und dem unveränderten Solidaritätszuschlag von 5,5 Prozent auf die Körperschaftsteuerschuld.[5] Von je 100 Euro Gewinn, die im Unternehmen verbleiben, müssen deutsche Kapitalgesellschaften dann 29,20 Euro statt heute 39 Euro an den Fiskus abführen.
Die Bundesrepublik verliert dadurch ihren unrühmlichen Spitzenplatz im internationalen Vergleich der wichtigsten Industrienationen und rückt ins Mittelfeld auf. Die steuerlichen Standortbedingungen verbessern sich. Denn Investitionsentscheidungen werden auch maßgeblich durch die Höhe der nominalen Tarifsätze beeinflusst. Hielte Deutschland hingegen an dem bisherigen Tarif fest, würde sich der steuerliche Wettbewerbsnachteil gegenüber wichtigen Mitbewerbern in Europa weiter verschärfen, da dort weitere Tarifsenkungen in Aussicht stehen.
+ 7,4 Prozentpunkte.
Ob bzw. auf welche Weise auch die Personenunternehmen tariflich entlastet werden, ist noch unklar. Derzeit werden die Gewinne von Personenunternehmen in der Spitze mit 45,7 Prozent nominal besteuert. Nach Angaben des Bundesministeriums der Finanzen (BMF) liegt bei 97 Prozent der deutschen Personengesellschaften die Steuerlast unter jener der Kapitalgesellschaften von 38,7 Prozent. Mehr als 90 Prozent der Personengesellschaften zahlen weniger als 30 Prozent Steuern auf ihren Gewinn. Daher sieht das BMF grundsätzlich keinen Bedarf, Einzelunternehmen und Personengesellschaften tariflich zu entlasten. Andererseits erwägt es eine niedrigere Besteuerung einbehaltener Gewinne („generelle Thesaurierungsbegünstigung"). Im Gespräch ist auch eine höhere Investitionsrücklage. Welche Entlastung beim Grenzsteuersatz sich daraus ergeben könnte, ist noch nicht bekannt. Eine Bewertung zum jetzigen Zeitpunkt ist daher unmöglich.
Keine Änderung.
Absenkung der effektiven Steuerbelastung
Während die tarifliche Gewinnbelastung vor allem eine Signalwirkung auf die Investitionsentscheidung hat, bestimmt die effektive Steuerbelastung das Investitionspotenzial eines Unternehmens. Die effektive Steuerbelastung ergibt sich aus dem Steuersatz und den Vorschriften zur Ermittlung der steuerlichen Bemessungsgrundlage. Sie liegt derzeit für Kapitalgesellschaften bei 37 Prozent. Nach den Vorstellungen der Bundesregierung sollen die Unternehmen um 5 Milliarden Euro entlastet werden. Modellrechnungen des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln ergeben, dass die Gesamtbelastung bestenfalls um 3 bis 4 Prozentpunkte unter dem derzeitigen Wert liegen würde.
+ 3,7 Prozentpunkte.
Ausweitung der Bemessungsgrundlage um ertragsunabhängige Elemente
Ein niedrigerer nominaler Steuertarif führt nicht automatisch zu einer geringeren effektiven Steuerlast, wenn andererseits die Bemessungsgrundlage erweitert wird. Um die Steuerausfälle für die öffentliche Hand zu begrenzen, plant die Bundesregierung, die Steuerbasis zu vergrößern. Eine breitere Bemessungsgrundlage bei niedrigeren Steuersätzen ist aus ordnungspolitischer Sicht dann zu begrüßen, wenn dadurch zugleich bisherige unsystematische Steuervergünstigungen beseitigt und das System vereinfacht werden.
Die Große Koalition plant bei ihrer Unternehmenssteuerreform jedoch, stärker ertragsunabhängige Elemente einzubeziehen und damit die Substanz der Unternehmen zu besteuern. Zu diesem Zweck sollen alle Zinsen und Zinsanteile in Höhe eines noch nicht bekannten Prozentsatzes zum Unternehmensertrag hinzugerechnet werden. Bereits heute muss zur Ermittlung der Gewerbesteuerschuld die Hälfte der gezahlten Dauerschuldzinsen dem Gewinn aus Gewerbebetrieb hinzugerechnet werden. Die Körperschaftsteuer ist dagegen eine reine Gewinnsteuer.
Es ist davon auszugehen, dass Schuldzinsen, Mieten, Leasingraten und Pachten zu 50 Prozent zur künftig einheitlichen Bemessungsgrundlage von Gewerbe- und Körperschaftsteuer gehören werden.[6] Die Bundesregierung verfolgt damit auch das Ziel, die „Abwanderung von Steuern ins Ausland [zu] vermeiden."[7] Stattdessen fördert die stärkere Substanzbesteuerung die Abwanderung von Unternehmen ins Ausland. Sie ist unsystematisch und verstößt sowohl gegen das Nettoprinzip als auch gegen das Leistungsfähigkeitsprinzip.
Nach Berechnungen des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln führt die geplante Reform dazu, dass ertragsschwache Unternehmen künftig mehr Steuern zahlen werden, während gut verdienende Kapitalgesellschaften von den neuen Regeln profitieren. Denn nach der Logik des neuen Systems nutzt einem Unternehmen, das keine Gewinne erzielt, die Senkung des Steuersatzes nichts; auf die ertragsunabhängigen Elemente müsste es dennoch Steuern zahlen. Sein Fortbestand und damit auch die Existenz von Arbeitsplätzen wären bedroht. Erst Kapitalgesellschaften mit einer Eigenkapitalrendite von über 9 Prozent würden von der geplanten Neuregelung profitieren.
Darüber hinaus wirkt sich die Besteuerung von Zinsen negativ auf das Investitionsverhalten der Unternehmen aus, da sie Ersatz- oder Neuinvestitionen im Regelfall zu einem großen Teil über Kredite finanzieren. Die kommunale und föderale Unternehmenssteuer würde zur Strafsteuer auf Investitionen. Anstelle eines weiteren Engagements in Deutschland würden die Unternehmen ihre Investitionen ins Ausland verlagern. Unternehmensgründungen, die auf Fremdkapital angewiesen sind und in den Anfangsjahren Verluste einfahren, würden be- wenn nicht sogar verhindert werden. Dies würde sich wiederum negativ auf Beschäftigung, Innovation und Wachstum hierzulande auswirken.
Statt die Gewerbesteuer zu zementieren, sollte die Große Koalition die Gewerbesteuer besser abschaffen und durch einen kommunalen Zuschlag auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer ersetzen. Sie geht mit der geplanten Ausweitung und Vereinheitlichung der Bemessungsgrundlage für die Gewerbe- und Körperschaftsteuer großen Schrittes genau in die falsche Richtung.
-5,9 Prozentpunkte.
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" steigt per Saldo durch die Festlegung der Eckpunkte zur Reform der Unternehmensbesteuerung um 5,2 Punkte.
Abgeltungsteuer
Im Zuge der Unternehmenssteuerreform plant die Bundesregierung auch eine Abgeltungsteuer auf Kapitalerträge. Dabei handelt es sich um eine Quellenbesteuerung der Kapitalerträge, mit deren Erhebung die Steueransprüche des Staates gegenüber dem Steuerpflichtigen definitiv abgegolten sind. Die Bank führt die Steuer direkt an das Finanzamt ab, und der Bürger braucht die Kapitalerträge nicht mehr in der Einkommenssteuererklärung anzugeben. Aus Gründen der Steuervereinfachung ist dieses Vorhaben zu begrüßen.
Ob die Abgeltungsteuer gegenüber der jetzigen Steuerpraxis vorteilhaft ist, hängt jedoch stark davon ab, wie hoch der Steuersatz ausfallen wird. Im Gespräch sind zurzeit Steuersätze von 30 Prozent ab 2008 und 25 Prozent ab 2010. Damit wäre der Kapitalstandort Deutschland international (zunächst) ziemlich schlecht aufgestellt, zumal der Solidaritätszuschlag dafür sorgt, dass die Bank dann 31,65 Prozent der Zinserträge an den Staat abführen müsste. In der Europäischen Union hat nur Schweden mit 30 Prozent einen ähnlich hohen Satz. Demgegenüber belastet Italien die Zinserträge seiner Bürger mit 12,5 Prozent am niedrigsten.
Außerdem ist unklar, in welcher Höhe Dividenden künftig besteuert werden und ob es weiterhin eine Spekulationsfrist geben wird. Würde eine Abgeltungsteuer von 30 Prozent auch auf Dividenden eingeführt, wäre dies sogar ein deutlicher Rückschritt: Zurzeit beträgt der Satz der Kapitalertragsteuer 20 Prozent zuzüglich Solidaritätszuschlag. Dies würde dem Finanzplatz Deutschland schaden, da eine große Anlegerzahl stärker belastet würde als bisher. Da die Einzelheiten noch nicht feststehen, gilt vorerst:
Keine Änderung.
Reform der Erbschaftsteuer
Die Bundesregierung hat nur grob die erbschaftsteuerrechtlichen Erleichterungen bei Unternehmensnachfolgen skizziert, die ab dem 1.1.2007 gelten sollen. Während das „Eckpunktepapier zur Unternehmenssteuerreform" lediglich eine Absichtserklärung abgibt und als Bedingung „den Erhalt von Arbeitsplätzen" nennt, heißt es dazu in der Mittelstandsinitiative: „Die auf den Erwerb unternehmerischen Vermögens entfallende Erbschaftsteuerschuld soll über einen Zeitraum von 10 Jahren für jedes Jahr der Unternehmensfortführung um ein Zehntel des Ausgangswertes reduziert werden." Auf diese Regelung hatte sich im Frühjahr 2005 bereits die damalige rot-grüne Bundesregierung mit der Union geeinigt. Aufgrund der vorgezogenen Bundestagswahl kam es aber nicht mehr zu ihrer Umsetzung.
Eine Bewertung kann erst vorgenommen werden, wenn der entsprechende Gesetzentwurf vorliegt. So ist unklar, wie die „Arbeitsplatzklausel" ausgestaltet wird, ob es eine Begrenzung geben wird, die große Personenunternehmen von der Erleichterung ausnimmt, ob Beteiligungsquoten festgelegt werden und auf welche Weise zwischen produktivem und nicht produktivem Betriebsvermögen unterschieden werden soll.
Keine Änderung.
Fazit
Das zu erwartende niedrigere gesamtstaatliche Defizit führt zu einer Erhöhung des Teilindikators „Steuern und Finanzen" um 5,2 Prozentpunkte.
Aufgrund der geplanten Reform der Unternehmensbesteuerung steigt der Teilindikator „Steuern und Finanzen" um 5,2 Prozentpunkte an.
Per Saldo erhöht sich der Teilindikator „Steuern und Finanzen" in der 5. Auflage der IW-Politikanalyse für die Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM) und das Magazin WirtschaftsWoche um 10,4 Prozentpunkte von -11,5 Prozent auf -1,1 Prozent.
[1] Siehe BMF, Bericht zur Umsetzung von Maßnahmen für den zur Haushaltssanierung erforderlichen Abbau des übermäßigen Defizits nach Artikel 2 Abs. 1 der Entscheidung des ECOFIN-Rates vom 14. März 2006 über die Inverzugsetzung Deutschlands gemäß Art. 104 (9) EG Vertrag vom 5.7.2006, Berlin, S. 4.
[2] Das zugrunde liegende Haushaltsbegleitgesetz 2006 ist bereits in der 2. Auflage der IW-Politikanalyse deutlich negativ bewertet worden.
[3] Die Ausführungen der Bundesregierung bezüglich der künftigen tariflichen Belastung lassen offen, ob bei diesem Wert der Solidaritätszuschlag auf die Körperschaftsteuer schon berücksichtigt worden ist. Im Eckpunktepapier zur Unternehmenssteuerreform heißt es dazu: „Die nominale Belastung der Körperschaften aus dieser Unternehmenssteuer [der Zusammenhang lässt darauf schließen, dass damit die kommunale und die föderale Unternehmenssteuer sind, Anm. B.S.] wird knapp unter 30 % liegen." Nach dem Papier des Bundeswirtschaftsministeriums zur „Mittelstandsinitiative der Bundesregierung" vom 10.7.2004 (S. 8) soll für Kapitalgesellschaften „die nominale Steuerbelastung aus der Körperschaft- und Gewerbesteuer knapp unter 30 % liegen". Nach diesen Wortlauten wäre in beiden Fällen noch der Solidaritätszuschlag hinzuzurechnen.
[4] Es ist unklar, ob die Kapitalgesellschaften per Saldo um diesen Betrag entlastet werden sollen oder ob dieser für Kapitalgesellschaften und Personenunternehmen gemeinsam gilt.
[5] Vgl. iwd - Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln, Nr. 26 vom 29.6.2006, S. 4 f.; das Eckpunktepapier nennt diese Werte nicht. Auch die diskutierte Erhöhung des Anrechnungsfaktors der Gewerbe- auf die Einkommensteuer von 1,8 auf 3,8, von der die Personenunternehmen profitieren würden, findet sich dort nicht.
[6] Vgl. iwd - Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln, Nr. 26 vom 29.6.2006, S. 4 f.. Alternativ nennt das Eckpunktepapier die Begrenzung des Abzugs von Fremdfinanzierungsaufwendungen (Mindestbesteuerng), eine höhere Grundsteuer auf Betriebsgrundstücke („Grundsteuer C"), die Besteuerung der Lohnsumme (die Lohnsummensteuer wurde in Deutschland zum 1.1.1980 abgeschafft) und die Begrenzung des Abzugs von Zinsen auf Gesellschafterdarlehen.
[7] Vgl. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung: „Eckpunkte der Unternehmenssteuerreform verabschiedet", Pressemitteilung vom 12.7.2006.