Modernisierung des Staates (Governance)
Entwurf eines Ersten Gesetzes zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere für die mittelständische Wirtschaft (Mittelstandsentlastungs-Gesetz, MEG)
Kabinettsbeschluss vom 25.4.2006, 1. Beratung BT: 11.5.2006, BT-Drs. 16/1407
geplantes In-Kraft-Treten: am Tag nach der Verkündung bzw. am 1.1.2007
Bewertungsrelevante Änderungen
Anhebung der Abschneidegrenze in der statistischen Monatsberichterstattung für das Produzierende Gewerbe von 20 auf 50 Beschäftigte / Novellierung Lohnstatistikgesetz zur Entlastung der Wirtschaft / Vereinfachung Hochbaustatistik,
Heraufsetzung der Schwelle für die Bestellung eines Datenschutzbeauftragten bzw. alternativ für die Meldepflicht über ein automatisiertes Datenverarbeitungsverfahren von 5 auf 10 Mitarbeiter,
Reduzierung der Anzahl der beteiligten Behörden in Biozidzulassungsverfahren von 7 auf 4 (§ 12j Abs. 2 S. 2 ChemG).
Weitere Elemente des MEG - wie die Vereinfachung der Formulare für die Deklaration von Altholz - scheinen für die Mehrheit der mittelständischen Unternehmen eher von geringerer Relevanz zu sein und werden daher nicht gesondert kommentiert. Auch die im Eckpunktekatalog der Bundesregierung aufgeführten „weiteren Maßnahmen" zum Bürokratieabbau wurden hier nicht mit bewertet, da sie nicht Bestandteil des MEG-E sind.
Bewertung
Mit dem Entwurf eines Mittelstandsentlastungsgesetzes folgt die Große Koalition vom Prinzip her der Sammlung von Einzelvorschlägen zur Reduzierung der Bürokratie, wie sie bereits der ehemalige Bundeswirtschaftsminister Wolfgang Clement in der letzten Legislaturperiode betrieben hat. Ausgehend von einem ursprünglich für einige Modellregionen vorgesehenen Maßnahmenkatalog wurde im Jahr 2004 ein 54-Punkte-Programm entwickelt, das bis April 2005 auf 75 Einzelvorhaben zur Verringerung der administrativen Lasten für Unternehmen und Bürger aufgestockt wurde.
Doch die Maßnahmen lassen keinen systematischen Bezug zu einer Gesamtkonzeption erkennen. Zu den bis Mitte 2005 abgeschlossenen 29 Vorhaben gehören so unterschiedliche Dinge wie die Erlaubnis, Arzneimittel im Internet zu vertreiben, oder ein „Verwaltungsdatenverwendungsgesetz", das die rechtliche Basis dafür schafft, in der Statistik die von Behörden erhobenen administrativen Daten zu nutzen, um auf monatliche bzw. vierteljährliche Direkterhebungen in Handwerk, Handel, Gastgewerbe und weiteren Dienstleistungsbereichen (z. B. Verkehr, Nachrichtenübermittlung) verzichten zu können.
In den vergangenen beiden Legislaturperioden hat der Bund 796 neue Gesetze verabschiedet, nur 194 sind entfallen. Die Zahl der neuen Regelungen überstieg bei weitem die der wegfallenden Gesetze und Verordnungen deutlich. Die Ursache hierfür dürfte in der Herangehensweise zu suchen sein: Das Sammeln von Einzelmaßnahmen kann keine nachhaltige Verbesserung bringen, da sie im politischen Prozess „untergehen". Gefordert ist stattdessen eine systematische Vorgehensweise, die den konsequenten Abbau bestehender Regulierungen und die Entstehung neuer Gesetze als zwei Seiten derselben Medaille begreift. Dieser Kritikpunkt gilt prinzipiell auch für das neue Mittelstandsentlastungs-Gesetz.
Inhaltlich kann das Mittelstandsentlastungs-Gesetz (MEG) als Fortführung des „Kleinunternehmensfortführungs-Gesetzes" (Small Business Act) der rot-grünen Regierung aufgefasst werden. Das MEG firmierte im Koalitionsvertrag von Union und SPD noch als „small company act".
Trotz der Kritik an der fehlenden Systematik enthält der Gesetzentwurf durchaus Verbesserungen für die Unternehmen. Im Einzelnen:
Die Entlastung der KMU von Statistikpflichten gehört zu den seit längerem bestehenden Forderungen aus der Wirtschaft. Die Anhebung ist daher prinzipiell zu befürworten, da sie kleinere Mittelständler (20 bis 49 Beschäftigte) von Berichtspflichten befreit. Erkauft wird diese Entlastung allerdings durch einen Verlust an unterjährigen Informationen zur Entwicklung der Betriebe und ihrer Beschäftigung, der in manchen Branchen (vor allem im Baugewerbe) aufgrund der Größenstruktur beträchtlich ist. Weitere Entlastungen bei statistischen Berichtspflichten wie bei der Novellierung Lohnstatikgesetz sind ebenfalls zu begrüßen.
Der Bundesrat hat in einer Gesetzesinitiative eine Heraufsetzung der Schwelle auf 20 Mitarbeiter vorgeschlagen. Insofern springt die Bundesregierung mit einer Heraufsetzung auf zehn Beschäftigte etwas kurz und verschenkt Entlastungspotenziale, geht aber in die richtige Richtung.
Die Vereinfachung und Beschleunigung von Zulassungsverfahren im Umwelt- und Chemiebereich wird seit langem gefordert. Die Maßnahme ist daher als positiver, wenn auch kleiner Schritt zu werten.
Auch wenn es sich bei dem Mittelstandsentlastungs-Gesetz nicht um „den großen Wurf" handelt und die Vorlage ein Sammelsurium von Maßnahmen ist, kann es dazu beitragen, die Bürokratieintensität abzubauen. Daher:
Der Teilindikator „Governance" erhöht sich durch das Gesetzesvorhaben zum Bürokratieabbau um 1,1 Prozentpunkte.
Entwurf eines Gesetzes zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates und „Programm Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung"
Kabinettsbeschluss vom 25.4.2006, 1. Beratung BT: 11.5.2006, BT-Drs. 16/1406;[1]
2./3. Beratung: 1.6.2006 (lt. Tagesordnung des Deutschen Bundestages)
geplantes In-Kraft-Treten: am Tag nach der Verkündung
Problembeschreibung
Für eine systematische Entbürokratisierung müssen bestehende Gesetze und Entwürfe neuer Gesetzesvorhaben gleichermaßen einer Überprüfung unterzogen werden. Eine effiziente und bürokratiearme Gesetzgebung entlastet Bürger und Unternehmen und macht Ressourcen für andere Verwendungen frei. Die Erfahrungen mit den Initiativen zum Bürokratieabbau der Vergangenheit haben jedoch gelehrt, dass die Sammlung von Einzelvorschlägen keine nachhaltige Entlastung bringen kann. Denn ihre Wirkung wird durch neue Gesetzesvorhaben überkompensiert, und nicht selten „versanden" die wichtigsten Vorschläge im politischen Prozess.
Zu einer systematischen Herangehensweise gehören daher eine wirksame Gesetzesfolgenabschätzung für neue Vorhaben, eine Gesetzesrevision für bestehende Gesetze und die Institutionalisierung der Entbürokratisierung durch ein hochrangig angesiedeltes, aber unabhängiges Kontrollgremium.[2]
Die Forderung nach der Einsetzung einer unabhängigen Stelle zur Überprüfung von Gesetzesvorlagen und bestehender Gesetze stützt sich auf internationale Vorbilder; positive Erfahrungen gibt es z. B. in den Niederlanden, im Vereinigten Königreich und in den USA. Gleiches gilt für die Forderung nach einer standardisierten Bürokratiekostenmessung, auf deren Basis Maßnahmen zur Verringerung der Belastungen „informiert" getroffen werden können. Vorbild sind hier ebenfalls die Niederlande. Inzwischen haben Dänemark, Norwegen, Ungarn, Polen und das Vereinigte Königreich das Verfahren übernommen oder stehen kurz davor.
Bewertungsrelevante Änderungen
Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates
Einführung des Standardkosten-Modells
Nach niederländischem Vorbild beschränkt sich die Messung der zu reduzierenden Bürokratie nach dem Standardkostenmodell auf Informations- und Erhebungskosten.
Das Konzept der Bundesregierung erschließt sich erst, wenn man den Gesetzentwurf und das „Programm Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung" zusammen betrachtet. Denn nach den Vorstellungen ist der Normenkontrollrat nur einer von fünf Akteuren, die bei dem geplanten Bürokratieabbau nach niederländischem Vorbild eine Rolle spielen. Dabei handelt es sich um den Nationalen Normenkontrollrat, den Staatssekretärsausschuss Bürokratieabbau, die Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung, die Bundesministerien sowie die Bundesregierung.
Der Nationale Normenkontrollrat (NKR)
ist ein unabhängiges Kontroll- und Beratungsgremium der Bundesregierung, angesiedelt beim Bundeskanzleramt (§1 Abs. 1),[3]
unterstützt die Bundesregierung, die Bürokratiekosten zu verringern (§ 1 Abs. 2),
überprüft als unabhängiges Kontroll- und Beratungsgremium die Einhaltung der Grundsätze der Standardisierten Bürokratiekostenmessung (§ 4 Abs. 1 Satz 1),
„überprüft die Gesetzesentwürfe der Bundesministerien vor deren Vorlage an das Bundeskabinett" (§ 4 Abs. 2), Grundlage für die Prüfung bilden die von den Ressorts ermittelten Bürokratiekosten,
entscheidet selbst darüber, welche Gesetzentwürfe der Bundesregierung er prüft,
unterbreitet der Bundesregierung (nicht bindende) Verbesserungsvorschläge.
Seine Aufgabe liegt nicht in der Durchführung der standardisierten Bürokratiekostenmessung,
er hat keine Mitentscheidungsbefugnis bei der Gesetzgebung.
Der Staatssekretärsausschuss Bürokratieabbau (interministerielle Steuerungsgruppe)[4]
besteht aus den beamteten Staatssekretären der Bundesministerien,
leitet die einzelnen Ministerien an, die standardisierte Bürokratiekostenmessung durchzuführen,
stellt Einheitlichkeit des Verfahrens und einheitliche Umsetzung sicher,
soll zu „einem frühestmöglichen Zeitpunkt", spätestens im Rahmen der Ressortabstimmung, an der Gesetzgebung beteiligt werden,
schlägt der Bundesregierung auf Basis der Bürokratiekostenmessung/Nullmessung Maßnahmen zur Verringerung der Bürokratiekosten vor.
Die Koordinatorin für Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung
ist beim Bundeskanzleramt angesiedelt,
hat den Vorsitz des Staatssekretärsausschusses,
steuert mit dem Staatssekretärsausschuss den Gesamtprozess zur Einführung der Bürokratiekostenmessung.
Die Bundesministerien
führen die standardisierte Bürokratiekostenmessung durch.
Jedes Ressort überprüft eigenständig seinen Normbestand. Prüfungsgegenstand sind (zunächst) die Informationspflichten der Wirtschaft.[5] Daraufhin wird mithilfe des Standardkosten-Modells die Nullmessung durchgeführt.
Die Bundesregierung
legt Zielmarken für den Abbau der Bürokratiekosten fest,
berichtet fortlaufend über die Einhaltung der Zielmarken.
Bewertung
Mit dem Gesetz zur Einsetzung eines Normenkontrollrates richtet sich die Bundesregierung grundsätzlich nach dem niederländischen Vorbild und folgt auch Vorschlägen, die das IW zum Thema gemacht hat.[6]
Der gelegentlich vorgebrachte Kritikpunkt, hier werde Bürokratie mit neuer Bürokratie bekämpft, ist vor dem Hintergrund der schlanken Gestaltung des NKR und der niederländischen Erfahrungen (mit 20 Mitarbeitern im Regierungs-Kontrollgremium IPAL und zehn in der Standardkosten-Messungsstelle ACTAL) unbegründet. Es steht im Gegenteil eher zu befürchten, dass die Messung für tausende Gesetze und Vorschriften zu langsam vorangeht, da eine zu geringe Personalausstattung des Sekretariats besteht bzw. im Gesetz keine Schaffung einer dem Kontrollrat zuarbeitenden Stelle wie ACTAL erwähnt wird.
Etwas unklar bleibt, wie das Sekretariat des NKR personell und finanziell ausgestattet wird. Die Bürokratiemessung nach dem Standardkostenmodell erfordert einen nicht geringen Aufwand; bei Einhaltung eines einheitlichen Erfassungsstandards dürfte diese Arbeit auch nicht allein oder überwiegend durch die Vergabe externer Gutachten zu erledigen sein.
Die Einschränkung, nach dem Standardkosten-Modell lediglich die Informations- und Erhebungskosten zu schätzen und die materiellen Kosten der Gesetzesbefolgung außen vor zu lassen, mutet zunächst problematisch an. Schließlich gehen von vielen Gesetzen hohe Befolgungskosten aus, die nicht selten den mit dem Gesetz verbundenen Nutzen zu überschreiten drohen.
Doch handelt es sich hierbei um eine notwenige Beschränkung, um das Verfahren aus der politischen Kontroverse um Regulierungsinhalte herauszuhalten. In den Niederlanden tragen alle im Parlament vertretenen Parteien die Reduktion der Bürokratie nach dem Standardkostenmodell mit, so dass davon ausgegangen wird, eine 25-prozentige Reduktion in der laufenden Legislaturperiode zu erreichen. Der Einsatz für eine Deregulierung (inhaltliche Entbürokratisierung) muss unabhängig von der systematischen Reduktion der Belastungen mithilfe des Standardkostenmodells auf politischer Ebene geleistet werden.
An entscheidender Stelle springt der Gesetzentwurf wesentlich zu kurz: Der Normenkontrollrat überprüft nur die Gesetzentwürfe der Bundesministerien vor deren Vorlage an das Bundeskabinett. Nicht Gegenstand der Prüfung sind Gesetzentwürfe des Bundestages (auch nicht der Regierungsfraktionen) und des Bundesrates (hier wären jene relevant, die eine parlamentarische Mehrheit finden könnten). Im Falle von Entwürfen der Regierungsfraktionen ist dies umso erstaunlicher, als oftmals die Bundesministerien eine Formulierungshilfe vorbereiten.
Ebenso wenig scheinen Änderungen eines Regierungsvorhabens prüfungsrelevant, die im Zuge der parlamentarischen Beratung vorgenommen werden (infolge von Beschlüssen der Parlamentsausschüsse, nach Anhörungen, zwischen 1. und 2./3. Beratung). Auch die Selbstbindung der Bundesregierung, ihre eigenen Vorhaben vom Normenkontrollrat prüfen zu lassen, ist bei genauerem Hinsehen schwach. Denn sie kann ihre Gesetzesinitiativen immer über die Fraktionen in den Bundestag einbringen und damit den NKR umgehen.
Grundsätzlich plant die Bundesregierung, eine Bestandsaufnahme der bestehenden Gesetze und eine „Nullmessung" nach dem Standardkosten-Modell vorzunehmen. Allerdings fehlt noch die wesentliche Festlegung, bis wann dies geschehen soll. Ebenso wenig hat die Bundesregierung bislang erklärt, um wie viel Prozent die Bürokratiekosten bis zum (regulären) Ende der Legislaturperiode sinken sollen. In den Niederlanden hat sich die Regierung verpflichtet, die Bürokratiekosten bis 2007 mit Hilfe des im Jahr 2002 eingeführten Standardkosten-Modells um 25 Prozent zu senken. Laut Zeitungsberichten will die Bundesregierung die Abbauziele und den Zeitraum erst in einem zweiten Schritt festlegen.[7] Einen entsprechenden Hinweis enthalten aber weder der Gesetzentwurf noch das „Programm Bürokratieabbau".
Im jetzigen Stadium besteht die Gefahr, dass der Nationale Normenkontrollrat nicht die in ihn gesetzten Erwartungen erfüllen kann. Das Vorhaben würde an Glaubwürdigkeit gewinnen, wenn die Bundesregierung schon jetzt ihre Abbauziele konkretisieren würde. Außerdem sollte sich der Prüfauftrag des NKR auch auf die Gesetzentwürfe der Regierungsfraktionen und des Bundesrates erstrecken.
Dennoch geht die Bundesregierung mit ihrem Plan in die richtige Richtung. Nicht zu unterschätzen ist die disziplinierende Wirkung, die von dem öffentlichen Rechtfertigungsdruck ausgeht, sollte sie Ratschläge des NKR nicht berücksichtigen oder eigene Vorhaben als Fraktionsentwürfe in die parlamentarische Beratung bringen, um ihn auszuhebeln.
Der Teilindikator Governance steigt um 2,2 Prozentpunkte.
Fazit
Das Mittelstandentlastungs-Gesetz (Entwurf) lässt den Teilindikator „Governance" um 1,1 Punkte steigen.
Der Entwurf des Gesetzes über die Einrichtung eines Nationalen Kontrollrates erhöht den Teilindikator um 2,2 Zähler.
Insgesamt steigt der Teilindikator „Governance" für die 4. IW-Politikanalyse im Auftrag von INSM und WirtschaftsWoche um 3,3 Prozentpunkte von 6,7 auf 10,0 Prozent.
[1] Das „Programm Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung" ist nicht Bestandteil des Gesetzentwurfes.
[2] Vgl. Institut der deutschen Wirtschaft Köln, „Entbürokratisierung als Aufgabe für die neue Legislaturperiode", Thesenpapier, Pressekonferenz vom 23.1.2006, Berlin.
[3] Das niederländische Pendant zum NKR ist der unabhängige „Rat zur Vermeidung administrativer Lasten" (ACTAL); laut Gesetzentwurf wird die Unabhängigkeit des NKR durch die organisatorische Zuordnung beim Bundeskanzleramt nicht berührt.
[4] vgl. hierzu und im Folgenden: „Programm Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung", Kabinettsbeschluss vom 25.4.2006. Der Staatssekretärsausschuss übt im Wesentlichen jene Funktion aus, die in den Niederlanden die Organisationseinheit IPAL („Interdeparmentale Projectdirectie Administratieve Lasten") erfüllt.
[5] Später sollen auch die Informationspflichten der Bürger und der Verwaltung überprüft werden.
[6] Vgl. Rolf Kroker, Karl Lichtblau, Klaus-Heiner Röhl, Abbau von Bürokratie in Deutschland. Mehr als die Abschaffung von Einzelvorschlägen, IW-Analysen Nr. 3, Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Köln, S. 111 ff.; Institut der deutschen Wirtschaft Köln, „Entbürokratisierung als Aufgabe für die neue Legislaturperiode", Thesenpapier, Pressekonferenz vom 23.1.2006, Berlin.
[7] Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung, Nr. 96 vom 26.4.2006, S. 14.