Arbeitsmarktpolitik
Entwurf eines Gesetzes zur Fortentwicklung der Grundsicherung für Arbeitsuchende
Kabinettsbeschluss vom 3.5.2006; 1. Beratung BT: 11.5.2006; BT-Drs. 16/1410
2./3. Beratung: 1.6.2006 (lt. Tagesordnung des Deutschen Bundestages)
geplantes In-Kraft-Treten: 1.8.2006 (im Wesentlichen)
Bewertungsrelevante Änderungen
Der Gesetzentwurf enthält mehr als 50 Änderungen zur Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II). Diese sollen dazu dienen,
Eingliederungen und das Leistungsrecht zu verbessern,
Leistungsmissbrauch zu vermeiden und
die Verwaltungspraxis zu verbessern.
Außerdem enthält das „Fortentwicklungsgesetz" Folgeänderungen bei der Arbeitsförderung (SGB III) und rechtstechnische bzw. redaktionelle Änderungen.
Bewertungsrelevant sind lediglich jene Neuregelungen, die eine größere finanzielle Bedeutung haben und entweder das Gros der Leistungsbezieher betreffen oder darauf abzielen, die Verwaltung der Bundesagentur für Arbeit und der Arbeitsgemeinschaften zu verbessern. Dazu zählen im Wesentlichen:
die Umkehr der Beweislast, ob eine eheähnliche bzw. partnerschaftsähnliche Gemeinschaft vorliegt,
ein automatisierter Datenabgleich zwischen Behörden (z. B. um verschwiegenes Vermögen des Antragstellers aufzudecken),
Außen- und Prüfdienste zur Aufdeckung von Leistungsmissbrauch,
Sofortangebote an Antragsteller zur Aufnahme von Beschäftigung oder Qualifizierung und
flexiblere Handhabung der Sanktionsmöglichkeiten und strengere Sanktionen bei wiederholter Pflichtverletzung.
Bewertung
Angesichts der unerwartet hohen und weiter steigenden Kosten für das Arbeitslosengeld II, die vor allem den Bundeshaushalt belasten, ist das Anliegen der Bundesregierung verständlich, die Grundsicherung für Arbeitsuchende weniger missbrauchsanfällig zu machen und so den Ausgabenanstieg einzudämmen. Die genannten Maßnahmen erscheinen grundsätzlich dazu geeignet, dieses Ziel zu erreichen.
Insbesondere die neuen Sofortangebote (Arbeitsangebote, Arbeitsgelegenheiten, Qualifizierungen) können dazu dienen, die Arbeitsbereitschaft der Betroffenen zu überprüfen. Sollte sich erweisen, dass ein Antragsteller nicht zur Arbeit bereit ist, kann er folgerichtig auch nicht als Arbeit suchend gelten. Allerdings ist in der Praxis darauf zu achten, dass es sich bei den Qualifizierungsangeboten um geeignete Maßnahmen handelt, deren Effektivität in Evaluationen nachgewiesen wurde. Denn mit Scheinangeboten oder Qualifizierungsmaßnahmen, die am Bedarf des Arbeitsuchenden vorbeigehen, wird das eigentliche Ziel, Menschen wieder in Lohn und Brot zu bringen, nicht erreicht.
Außerdem ist nicht verständlich, warum das neue Sofortangebot nur für erwerbsfähige Personen eingeführt werden soll, die erstmals einen Antrag auf ALG II stellen. Personen, die innerhalb der letzten zwei Jahre Leistungen aus der Grundsicherung (SGB II) oder der Arbeitsförderung (SGB III) erhalten haben, müssen sich diesem „Work-Test" nicht unterziehen. Dabei wäre gerade dies eine Möglichkeit, den Bestand nach Missbrauch zu durchforsten.
Die Bundesregierung möchte zudem die Sanktionen verschärfen, die ein ALG II-Empfänger riskiert, wenn er wiederholt eine seiner Pflichten nach § 31 Abs. 1 SGB II verletzt.[1] Bei erstmaligem Verstoß wird der Regelsatz für drei Monate um 30 Prozent gekürzt. Eine erneute Pflichtverletzung innerhalb eines Jahres erhöht den Kürzungssatz um weitere 30 Prozent. Um insgesamt 60 Prozent wird dann nicht mehr nur der Regelsatz, sondern das gesamte ALG II (also auch die Leistungen für Unterkunft, Heizung und Mehrbedarfe) drei Monate lang abgesenkt. Diese stärkere Sanktionsmöglichkeit könnte die Bereitschaft der Transferempfänger erhöhen, eine ihnen angebotene Stelle/Arbeitsgelegenheit anzunehmen bzw. der Eingliederungsvereinbarung entsprechend bei der Arbeitsuche mitzuwirken. In diesem Falle wäre es aber Erfolg versprechender, die Sanktionsmöglichkeiten konsequent anzuwenden, die das Gesetz jetzt schon bereit hält, statt das Instrumentarium der Höhe nach zu verschärfen, nicht aber dafür zu sorgen, dass es überhaupt angewendet wird.
Insgesamt offenbart das von der Bundesregierung vorgelegte SGB II-Fortentwicklungsgesetz dreierlei:
Das Ziel der geplanten Änderungen besteht weniger in der Verbesserung der Vermittlungschancen der Arbeitsuchenden in den Arbeitsmarkt, sondern in Kosteneinsparungen.
Die prinzipiell richtige Zusammenlegung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende weist massive Konstruktionsmängel aus. Diese offenbaren sich in der Missbrauchsanfälligkeit des Systems, den Schwierigkeiten in der praktischen Umsetzung und den steigenden Kosten.
Die Große Koalition ist nicht in der Lage, das Transfersystem grundlegend zu überarbeiten. Stattdessen doktert sie an den Symptomen herum, ohne die Ursachen zu beseitigen.
Die positiven Wirkungen des Gesetzesvorhabens auf die Beschäftigungssituation dürften daher begrenzt sein. Entsprechend verzeichnet die IW-Politikanalyse im Auftrag von INSM und WiWo nur ein leichtes Plus:
Der Teilindikator „Arbeitsmarkt" steigt durch die geplante SGB-II-Novelle um 1,0 Prozentpunkt.
Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung europäischer Richtlinien zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung
(vormals: Anti-Diskriminierungsgesetz)
Kabinettsbeschluss vom 10.5.2006; geplantes In-Kraft-Treten: 1.8.2006
Der Gesetzentwurf, dessen wesentlicher Bestandteil das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz ist, dient der Umsetzung von vier Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft zum Schutz vor Diskriminierung. Deutschland ist mit der Kodifizierung in nationales Recht bereits in erheblichen Verzug geraten, so dass Vertragsstrafen der Europäischen Union drohen.
Bewertungsrelevante Änderungen
Mit dem Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG, vormals: Anti-Diskriminierungsgesetz, ADG) sollen Menschen vor Benachteiligungen aus Gründen des Geschlechts, der Rasse oder ethnischen Herkunft, der Religion oder Weltanschauung, des Alters, einer Behinderung oder der sexuellen Identität geschützt werden. Für den Anwendungsbereich Beschäftigung und Beruf schreiben die EG-Gleichbehandlungsrichtlinien dem Gesetzgeber diese sieben Diskriminierungsmerkmale vor. Insofern geht das Gesetzesvorhaben im Arbeitsrecht nicht über die EU-Vorgaben hinaus.[2] Dies gilt jedoch nicht für die folgenden arbeitsrechtlichen Änderungen, die der Gesetzentwurf enthält:
Der Arbeitgeber muss nach § 12 Abs. 2 AGG-E vorbeugende Maßnahmen zum Schutz vor Diskriminierung, insbesondere im Rahmen der beruflichen Aus- und Fortbildung, ergreifen.
Zusätzlich zum Anspruch auf Schadenersatz bzw. Entschädigung hat der Arbeitnehmer ein Leistungsverweigerungsrecht, wenn der Arbeitgeber „keine oder offensichtlich ungeeignete Maßnahmen zur Unterbindung einer Belästigung oder sexuellen Belästigung am Arbeitsplatz" ergreift (§ 14 AGG).
Betriebsräte und Gewerkschaften erhalten nach § 17 Abs. 2 AGG-E bei Verstoß des Arbeitgebers gegen die Vorschriften des AGG zum Schutz der Beschäftigten vor Benachteiligung ein Klagerecht.
Die Antidiskriminierungsstelle des Bundes wird - anders als von der EU vorgesehen - nicht nur für Benachteiligungen aus Gründen der Rasse oder ethnischen Herkunft und des Geschlechts, sondern auch für Diskriminierungsfälle aufgrund der anderen Merkmale zuständig sein (§ 25 Absatz 1 AGG-E).
Bewertung
Das Ziel der Bundesregierung, willkürliche Benachteiligungen bestimmter Personengruppen im Arbeitsleben zu unterbinden, ist ausdrücklich zu begrüßen. Neu ist dieser Gedanke allerdings nicht. Denn das Grundgesetz verbietet jetzt schon jede Benachteiligung von Personen aufgrund ihres Geschlechts, ihres Glaubens oder anderer persönlicher Merkmale zumindest mittelbar im privatrechtlichen Bereich. Auch das Betriebsverfassungsgesetz zählt bereits alle potenziellen Diskriminierungsgründe des AGG auf und fordert sowohl von den Arbeitnehmern als auch den Arbeitgebern ein diskriminierungsfreies Umfeld. Insofern ist der jetzt vorliegende Gesetzentwurf überflüssig. Da Deutschland aber zur Umsetzung der EU-Richtlinien verpflichtet ist, muss der Gesetzgeber tätig werden. Die Bundesrepublik befindet sich erheblich im Verzug mit der Umsetzung von drei der vier Antidiskriminierungsrichtlinien; besonderer Handlungsdruck ergibt sich daraus, dass die EU bereits ein Sanktionsverfahren gegen Deutschland beim Europäischen Gerichtshof eingeleitet hat.
Sollte das AGG wie geplant in Kraft treten, bedeutet dies mehr Kosten, Bürokratie und Unsicherheit für die Unternehmen. Ihnen entstehen zusätzliche Restrukturierungs-, Schulungs- und Verwaltungskosten, weil sie ihre Verfahren und Strukturen anpassen und die Umsetzung der Maßnahmen dokumentieren müssen. Dies erhöht den Bürokratieaufwand erheblich - entgegen den verschiedenen, auch jüngsten Initiativen der Bundesregierung zum Bürokratieabbau.[3]
Unklare Rechtsbegriffe, die erst durch Richterrecht ausgefüllt werden müssen, und drohende Entschädigungszahlungen führen zudem zu einem unkalkulierbaren Prozessrisiko und hohem Vergleichsdruck für die Arbeitgeber. Eine nicht unwesentliche Folge davon ist ein weiterer Schutz der Arbeitsplatzbesitzer (Insider) gegenüber den Arbeitslosen bzw. Bewerbern (Outsider), da die Fluktuation erschwert (weil potenziell verteuert) wird.
Das AGG enthält wie bereits sein Vorgänger, das ADG, ein Klagerecht für Betriebsräte und Gewerkschaften gegen den Arbeitgeber, welches keine der zugrunde liegenden Richtlinien der EU vorsieht. Die Möglichkeit des Betriebsrates (bzw. der Gewerkschaften), den Arbeitgeber durch das Arbeitsgericht dazu zu zwingen, Maßnahmen zu unterlassen, die er für diskriminierend hält, erweitert dessen Arbeit mit weiteren allgemeinpolitischen Aufgaben. Dies könnte dazu beitragen, die vertrauensvolle Zusammenarbeit von Arbeitgeber und Betriebsrat zu stören. Die im internationalen Vergleich guten Arbeitsbeziehungen würden darunter leiden, ohne dass sichergestellt wäre, dass Diskriminierung tatsächlich verhindert würde.
Darüber hinaus macht das AGG das bestehende Arbeitsrecht noch komplizierter. Schon heute regeln unterschiedliche Gesetze (z. B. das Bürgerliche Gesetzbuch, das Teilzeit- und Befristungsgesetz oder das Beschäftigungsschutzgesetz) verschiedene Fragen der unzulässigen Diskriminierung im Arbeitsleben. Die Chance wird vertan, mit der Umsetzung der EU-Richtlinien ein einheitliches Arbeitsgesetzbuch zu schaffen, das die bestehenden Regeln vereinfacht, praktikabel und justiziabel macht, die Vielzahl unterschiedlicher Schwellenwerte aufeinander abstimmt und die rechtsgeschäftliche Privatautonomie im Arbeitsrecht stärker betont.
Zudem ist unklar, ob die bestehenden Regelungen des deutschen Arbeitsrechts im Einklang mit den Antidiskriminierungsrichtlinien der EU bzw. dem geplanten AGG stehen. So hatte am 22. November 2005 der Europäische Gerichtshof entschieden, dass die mit den Hartz-Reformen eingeführte unbegrenzte sachgrundlose Befristungsmöglichkeit des Arbeitsvertrages für Arbeitnehmer ab dem 52. Lebensjahr nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Vor allem sah der EuGH einen Verstoß gegen die so genannte Rahmen-Richtlinie (2000/78/EG), welche mit dem AGG jetzt umgesetzt werden soll. Es ist nicht erkennbar, inwiefern bei der Konzeption des AGG auf die Widerspruchsfreiheit mit bestehenden Gesetzen geachtet wurde.
Die europäischen Antidiskriminierungsrichtlinien entsprechen der anglo-amerikanischen Rechtstradition. So kann beispielsweise das vergleichsweise strenge Antidiskriminierungsgesetz in den USA als Korrektiv für den dort fehlenden Kündigungsschutz aufgefasst werden. Dort und im Vereinigten Königreich haben die Vorschriften zu vielen Arbeitsgerichtsprozessen geführt. Kommt das AGG ohne Einbindung in das bestehende Arbeitsrecht hinzu, drohen in Deutschland zusätzliche Verfahren und weitere Unwägbarkeiten für alle Betroffenen. Eine Verunsicherung der Unternehmen verschlechtert jedoch die Bedingungen für mehr Beschäftigung.
Der Teilindikator „Arbeitsmarkt" sinkt durch den Entwurf eines Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes um 2 Prozentpunkte.
Fazit
Der Entwurf des SGB-II-Fortentwicklungsgesetzes lässt den Teilindikator „Arbeitsmarkt" um 1 Zähler steigen.
Das geplante Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz führt zu einem Rückgang von 2 Prozentpunkten.
Per Saldo sinkt der Indikator für den Arbeitsmarkt in der 4. Auflage der INSM-WiWo-Politikanalyse des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW) um 1 Prozentpunkt von 7,8 auf 6,8 Prozent.
[1] Dies gilt für jene Fälle, in denen er trotz Belehrung über die Rechtsfolgen keine ihm angebotene Eingliederungsvereinbarung abschließt, seinen dort festgelegten Pflichten (insbesondere seinen Eigenbemühungen) nicht nachkommt, eine zumutbare Arbeit, Ausbildung oder Arbeitsgelegenheit nicht aufnimmt oder fortführt.
[2] Anders verhält es sich für das Zivilrecht. Dort sieht die EU lediglich das Geschlecht und die Rasse oder ethnische Herkunft als geschütztes Merkmal vor.
[3] Siehe dazu auch Kapitel 5 in diesem Gutachten.