Steuer- und Finanzpolitik
In der Steuer- und Finanzpolitik hat die Bundesregierung die gesetzgeberischen Weichen für ihr Wachstumsprogramm, den Bundeshaushalt 2006 und das Haushaltsbegleitgesetz gestellt. Außerdem hat der deutsche Bundestag den Gesetzentwurf der Bundesregierung zur „Eindämmung missbräuchlicher Steuergestaltungen" erstmals beraten.[1]
Gegenüber der 1. IW-Politik-Analyse im Auftrag von INSM und WiWo vom 10.1.2006 verschlechtert sich der Indikator für die Steuer- und Finanzpolitik um 20 Prozentpunkte von +4,7 auf -15,3 Prozent.
Gesetz zur steuerlichen Förderung von Wachstum und Beschäftigung
(BT-Drs. 16/643; 1. Beratung Bundestag: 16.2.2006)
Bewertungsrelevante Änderungen
Berücksichtigung erwerbsbedingter Kinderbetreuungskosten als Betriebsausgaben/ Werbungskosten
Steuerermäßigung für Erhaltungs- und Modernisierungsaufwendungen
Steuerermäßigung für Pflege- und Betreuungsleistungen
Anhebung der degressiven AfA für bewegliche Wirtschaftsgüter auf 30 Prozent und maximal das 3-fache der linearen AfA befristet für zwei Jahre
Ausdehnung der Umsatzgrenzen bei der Ist-Besteuerung
Laut Finanztableau betragen die Steuermindereinnahmen für die öffentliche Hand bei voller Jahreswirkung 4,1 Mrd. Euro. Nach den Berechnungen des Bundesministeriums der Finanzen werden Bund, Länder und Gemeinden in diesem Jahr aufgrund der geplanten Änderungen 2,8 Mrd. Euro weniger an Steuern verbuchen können. Die Steuermindereinnahmen steigen im nächsten Jahr auf 5,6 und im übernächsten Jahr auf 6,5 Mrd. Euro an und sinken bis zum Jahr 2010 auf 1,3 Mrd. Euro. Der Rückgang zum Ende des Planungshorizonts ergibt sich daraus, dass die günstigeren Abschreibungsbedingungen und die Vereinfachung bei der Umsatzsteuer nur einen Steuerstundungseffekt haben und die Einnahmen nach dessen Ablauf wieder steigen werden.
Bewertung
In diesem Gesetzentwurf überwiegen auf Dauer angelegte negative Aspekte (1 bis 3) die zeitlich begrenzten positiven Elemente (4, 5). Die Bewertung fällt daher per Saldo negativ aus:
Die stärkere steuerliche Abzugsfähigkeit von Kinderbetreuungskosten, von haushaltsnahen handwerklichen Dienstleistungen sowie Pflege- und Betreuungsleistungen stellen nicht nur neue Subventionstatbestände in Form von Steuervergünstigungen dar. Sie höhlen auch die Bemessungsgrundlage der Einkommensbesteuerung weiter aus und machen als neue Ausnahmeregelungen das Steuersystem komplizierter. Die dauerhafte steuerliche Bevorzugung bestimmter Personenkreise (private Haushalte mit Kindern, Nachfrager von Handwerks- und Pflegeleistungen) mit jährlich rund 1,7 Mrd. Euro lässt sich weder angesichts der angespannten Kassenlage der öffentlichen Haushalte noch durch die angestrebten Förderziele rechtfertigen. Dies sei exemplarisch an der höheren steuerlichen Absetzbarkeit der Kinderbetreuungskosten erläutert:
Bei dieser Neuregelung steht nicht mehr die stärkere Vereinbarkeit von Familie und Beruf oder die Rolle privater Haushalte als Arbeitgeber im Vordergrund. Dies wäre eher der Fall gewesen, wenn der ursprüngliche Plan der Familienministerin umgesetzt worden wäre, der bereits im Koalitionsvertrag stand und den die Regierungsparteien auf ihrer Klausurtagung in Genshagen Mitte Januar noch einmal bestätigt hatten.[2]
Der nunmehr ausgehandelte Kompromiss sieht Folgendes vor: Alleinerziehende und Doppelverdiener können demnach zwei Drittel von maximal 6.000 Euro Betreuungskosten pro Jahr und Kind im Alter von unter 14 Jahren von der Steuer als Werbungskosten absetzen. Die bisherige Absetzbarkeit der Kosten zwischen 1.548 und 3.048 Euro entfällt. Paare mit einem Verdiener können für Kinder vom dritten bis sechsten Lebensjahr die Kosten ebenfalls zu zwei Dritteln als Sonderausgaben geltend machen. Vor allem Kindergartenkosten werden hierdurch steuerlich berücksichtigt.
An die Stelle der Förderung einer größeren Vereinbarkeit von Familie und Beruf ist eine weitere Form der allgemeinen Familienförderung getreten, die sich unkoordiniert in den bestehenden Familienleistungsausgleich einfügt.
(-2,2 Punkte)
Von positiver, aber nur zeitlich begrenzter Wirkung ist der Beschluss der Bundesregierung, die degressive AfA für bewegliche Wirtschaftsgüter auf anfangs 30 Prozent der Anschaffungskosten anzuheben. Derzeit liegt der maximale Abschreibungssatz bei 20 Prozent. Mit dieser Änderung nähert sich die Besteuerungspraxis internationalen Standards und stellt jenen Rechtsstatus wieder her, der bereits vor der Steuerreform 2000 herrschte.
Für die Bemessung der Abschreibungsbeträge sollte der wirtschaftliche Lebenszyklus maßgeblich sein. Dieser hat sich in den letzten Jahren verkürzt, da sich die Produktionsverfahren und damit die Anforderungen an die Maschinen schneller verändert haben. Daher ist es sachgerecht, die Abschreibungsmöglichkeiten entsprechend dem höheren wirtschaftlichen Verschleiß am Anfang der Nutzungsdauer anzupassen. Die höhere degressive AfA ist deshalb keine Subvention bzw. Steuervergünstigung, wie dies etwa bei Sonderabschreibungen der Fall wäre.
Die gegenüber dem Status quo günstigeren Abschreibungsbedingungen erhöhen kurzfristig die Liquidität in einem beträchtlichen Umfang, der für weitere Investitionen in das Anlagevermögen genutzt werden kann. Über den gesamten Veranlagungszeitraum hinweg ist die Maßnahme unter sonst gleichen Bedingungen hingegen aufkommensneutral und daher für den Fiskus langfristig günstiger als eine allgemeine Steuersatzsenkung. Anders als eine allgemeine Steuersatzsenkung, die sowohl die Rendite von Sach- als auch Finanzinvestitionen erhöht, begünstigt eine Verbesserung der Abschreibungsbedingungen zudem nur Sachinvestitionen.
Allerdings beeinträchtigt ein Unsicherheitsfaktor die erwartete Nettorendite und damit das Investitionskalkül der Unternehmen: Die günstigeren Abschreibungsbedingungen gelten nur bis zum In-Kraft-Treten der für das Jahr 2008 angekündigten Unternehmenssteuerreform. Über diese ist bisher lediglich bekannt, dass sie (weitgehende) Rechts- und Finanzierungsneutralität herstellen sowie die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen verbessern soll.[3] Eine Nettoentlastung der Unternehmen wird bislang vom Bundesfinanzministerium ausgeschossen. Welche Abschreibungsbedingungen dann gelten werden, ist derzeit unklar.
Als Initialzündung für mehr Investitionen wäre es sinnvoller gewesen, die steuerpolitischen Beschlüsse des Job-Gipfels umzusetzen.[4] Dies hätte für mehr Rechtsklarheit gesorgt und zugleich in- und ausländischen Investoren als Signal gedient, dass die Große Koalition die steuerlichen Rahmenbedingungen am Standort Deutschland verbessern will.
(+0,7 Punkte)
Die Umsatzgrenzen bei der Ist-Besteuerung werden in den alten Bundesländern ab dem 1.7. 2006 auf 250.000 Euro verdoppelt. In den neuen Bundesländern wird die bisherige Ausnahmeregelung (erhöhte Umsatzgrenze von 500.000 Euro) bis zum Jahr 2009 fortgesetzt.
Die Ist-Besteuerung verschafft kleineren Unternehmen einen Liquiditätsvorteil. Denn ihnen wird die Umsatzsteuer so lange vom Finanzamt gestundet, bis der Käufer seine Rechnung beglichen hat. Normalerweise muss ein Unternehmen bereits ab Rechnungsstellung die Umsatzsteuer abführen.
Durch die günstigere Ist-Besteuerung erfahren die Unternehmen also keine definitive Steuerersparnis. Lediglich für 2006 ist der vom Bundesfinanzministerium geschätzte Stundungseffekt mit gut 1,2 Mrd. Euro bedeutsam; 2007 beträgt er nur noch 250 Mio. Euro und ist für die beiden Folgejahre nicht mehr bezifferbar. Ab 2010 müssen die Unternehmen laut Finanztableau wieder mehr Steuern zahlen. Insgesamt wird diese Maßnahme daher neutral bewertet.
(keine Änderung)
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" sinkt per Saldo um 1,5 Prozentpunkte.
Entwurf des Bundeshaushalts 2006
(Kabinettsbeschluss vom 22.2.2006)
Bewertungsrelevante Änderungen
Der Bundesetat sieht in diesem Jahr Ausgaben in Höhe von 261,7 Milliarden Euro vor. In der mittelfristigen Finanzplanung sollen diese bis 2009 auf 275,3 Mrd. Euro steigen. Die Nettokreditaufnahme wird für dieses Jahr mit 38,3 Milliarden Euro eingeplant. Ab 2007 wird sie auf 22 Milliarden Euro und dann bis 2009 auf 20 Milliarden Euro zurückgeführt. Die Investitionsausgaben des Bundes sollen in diesem Jahr bei 23,2 Mrd. Euro liegen und bleiben über den gesamten Planungszeitraum bis 2009 weitgehend konstant.
Bewertung
In den ersten beiden Jahren steigen die Ausgaben des Bundes gegenüber dem Vorjahr mit einer Rate von nominal fast 3 Prozent stärker als das erwartete Wirtschaftswachstum. Erst ab 2008 dreht sich dieser Trend, und die jährlichen Zuwachsraten liegen bei nominal rund 1 Prozent. Die Bundesregierung erhöht also ihre Ausgaben in den Jahren 2006 und 2007 deutlich und verschiebt die ausgabenseitige Konsolidierung nach hinten.
Darin spiegelt sich die Philosophie wider, die Konjunktur über staatliche Ausgaben zu stützen. Gegenüber diesem konjunkturellen Impuls gerät der Wille zur Konsolidierung und zur Linderung der strukturellen Probleme des Bundesetats ins Hintertreffen. Statt an der Ausgabenseite anzusetzen, hat die Bundesregierung sich für die größte Steuererhöhung seit Bestehen der Bundesrepublik entschieden (siehe Erhöhung der Mehrwertsteuer und der Versicherungssteuer). Dennoch sieht die mittelfristige Finanzplanung nicht einmal einen ausgeglichenen Haushalt vor: Im Jahr 2009 soll die Nettokreditaufnahme immer noch 20 Mrd. Euro betragen.
Über diese quantitativen Aspekte hinaus manifestieren sich auch in qualitativer Hinsicht die strukturellen Probleme: So nimmt die Bedeutung der Investitionsausgaben im Bundeshaushalt weiterhin ab. Denn ihr Anteil sinkt von knapp 9 Prozent (2005) auf 8,8 Prozent in diesem und auf 8,5 Prozent im Jahr 2009. Die Bundesregierung scheut sich weiterhin, ihre konsumtiven Ausgaben und damit ihr Engagement im sozialen Bereich einzuschränken. Stattdessen setzt das Bundesfinanzministerium in den nächsten beiden Jahren stark auf Privatisierungserlöse. Nach 2007 ist der Umfang dieser Einmaleffekte aber stark rückläufig.
Die einmalige Veräußerung von Staatsvermögen beseitigt die strukturellen Probleme nicht, sondern verschiebt deren Lösung in die Zukunft. Das strukturelle Defizit, das auch nach der Mehrwertsteuererhöhung beträchtlich bleiben wird, lässt sich nur durch eine Rückführung der staatlich finanzierten Aufgaben und eine Reform der sozialen Sicherungssysteme beseitigen.
Die Kreditaufnahme liegt in diesem Jahr um 15,1 Mrd. Euro über den Investitionsausgaben. Auch wenn sich der Bundesfinanzminister formal mit Verweis auf Art. 115 GG darauf berufen wird, eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abwehren zu wollen, um die Verfassungsmäßigkeit des Haushalts zu wahren, führt die Bundesregierung durch ihr Handeln die Verschuldungsgrenze des Grundgesetzes ad absurdum. Zudem bringt die große Koalition den Bundespräsidenten bei der Unterzeichnung des Haushalts 2006 in Erklärungsnöte, da sie selbst von einem realen Wirtschaftswachstum von 1 ½ Prozent in diesem Jahr ausgeht.
Auch die zweite formale Verschuldungsgrenze, das 3-Prozent-Defizit-Kriterium, kann Deutschland in diesem Jahr nicht einhalten. In der Aktualisierung des deutschen Stabilitätsprogramms meldet das Bundesfinanzministerium an Brüssel eine gesamtstaatliche Defizitquote von 3,3 Prozent des BIP. Bereits im Jahr 2005 lag sie nach Angaben des Statistischen Bundesamtes bei 3,3 Prozent; bei der Haushaltsaufstellung ging das BMF noch von 3,5 Prozent aus. Es hätte also nur geringer gesamtstaatlicher Sparanstrengungen von rund 6 Mrd. Euro bedurft, um bereits in diesem Jahr diese Bedingung des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes zu erfüllen.[5] Die Bundesregierung gibt das Jahr 2006 also haushaltspolitisch verloren.
Der Teilindikator „Steuern und Finanzen" sinkt um 2,2 Prozentpunkte.
Entwurf eines Haushaltsbegleitgesetzes 2006
(Kabinettsbeschluss vom 22.2.2006)
Kürzungen bei den Personalausgaben und bei den Regionalisierungsmitteln
Bewertungsrelevante Änderungen
Die Bundesregierung hat beschlossen, in diesem und den nächsten drei Jahren nur die Hälfte des Weihnachtsgeldes auszuzahlen. Die Personalausgaben des Bundes sollen dadurch in den Jahren 2006 bis 2010 um jährlich rund 500 Mio. Euro sinken.
Die den Ländern aufgrund des Regionalisierungsgesetzes zustehenden Mittel werden entdynamisiert und auf niedrigerem Niveau neu festgesetzt.
Bewertung
Die Kürzungen bei den Personalausgaben (1.) und der Subventionsabbau (2.) sind angesichts des hoch defizitären Bundeshaushalts zu begrüßen. Denn es handelt sich bei ihnen um die einzigen wirklichen Konsolidierungsbemühungen auf der Ausgabenseite. Allerdings ist ihre Höhe angesichts des strukturellen Defizits viel zu gering.
Obwohl sich die Große Koalition mit dem Koch-Steinbrück-Papier quasi selbst die Blaupause zum Subventionsabbau geschrieben hat, beschreitet sie diesen Weg kaum. Indem sie im Rahmen ihres „25-Mrd.-€-Sofortprogramms" neue Subventionstatbestände begründet (vgl. Gesetz zur steuerlichen Förderung von Wachstum und Beschäftigung), verfolgt sie genau das Gegenteil.
Die Ausgabenkürzungen lassen den Indikator „Steuern und Finanzen" um 0,7 Punkte steigen.
Erhöhung der Mehrwertsteuer und der Versicherungssteuer
Bewertungsrelevante Änderungen
Der allgemeine Satz der Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer) steigt zum 1.1.2007 um 3 Prozentpunkte von derzeit 16 auf 19 Prozent. Gleichfalls wird der Regelsatz der Versicherungssteuer auf 19 Prozent angehoben.
Bewertung
Die Verbrauchsteuerbelastung steigt durch diese beiden Maßnahmen erheblich. Der Fiskus wird im nächsten Jahr bereits 21 Mrd. Euro mehr einnehmen. 2008 liegt das Steuerplus bei rund 24 und 2009 bei knapp 25 Mrd. Euro.
Formal verwendet die Bundesregierung einen Prozentpunkt aus der Mehrwertsteuererhöhung, um den Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung um 1 Prozentpunkt zu senken. 2 Prozentpunkte fließen direkt in die Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden.
Die Bundesregierung wählt damit den denkbar schlechtesten Weg, um die Lücke zwischen Einnahmen und Ausgaben zu schließen. Stattdessen hätte sie stärker die Ausgaben senken sollen. Höhere Steuern auf den Verbrauch können die leichte konjunkturelle Belebung dieses Jahres bereits im nächsten Jahr wieder dämpfen. Vertretbar wäre eine Mehrwertsteuererhöhung nur dann gewesen, wenn sie bei 2 Prozentpunkten gelegen hätte und diese komplett in die Absenkung des Beitrags zur Arbeitslosenversicherung geflossen wäre.[6]
Der Indikator „Steuern und Finanzen" sinkt durch diese Änderung um 17 Punkte.
Fazit
Der Teilindikator „Steuer- und Finanzpolitik" sinkt deutlich von +4,7 auf -15,3 Prozent.
Dieser starke Rückgang geht zum weitaus größten Teil auf die geplante Erhöhung der Mehrwertsteuer zurück. Die Bundesregierung fällt mit ihrer Steuer- und Finanzpolitik deutlich hinter das zurück, was aus ordnungspolitischer Sicht zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und zur Reform der Besteuerung erforderlich wäre.
[1] BT-Drs. 16/634 vom 13.2.2006. Dieses Vorhaben ist bereits im Januar bewertet worden, nachdem das Bundeskabinett es am 20.12.2005 beschlossen hatte. Daher wird es hier nicht erneut kommentiert. Siehe ausführlich: Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Reformpolitik in Deutschland - November/Dezember 2005, S. 26 f.
[2] Danach hätten Doppelverdiener die erwerbsbedingten Kosten für die Betreuung von Kindern bis sechs Jahren zwischen 1.000 und 5.000 Euro wie Betriebsausgaben oder Werbungskosten von der Einkommensteuer absetzen können. Für Kinder zwischen sieben und 14 Jahren sollte dies ab dem ersten Euro bis zu einem Betrag von 4.000 Euro gelten.
[3] Vgl. den Koalitionsvertag zwischen CDU, CSU und SPD vom 11.11.2005.
[4] Vgl. Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Vision Deutschland - Was jetzt zu tun ist, Ein Reformkonzept für die neue Bundesregierung, Köln, 2005, S. 9 f.
[5] Auch beim Schuldenstand liegt Deutschland über dem Maastrichter Referenzwert von 60 Prozent des BIP. Laut Stabilitätsprogramm wird dieser Wert in diesem Jahr bei 69 Prozent liegen, nach 67 ½ im letzten Jahr.
[6] Vgl. Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Vision Deutschland - Was jetzt zu tun ist, Ein Reformkonzept für die neue Bundesregierung, Köln, 2005, S. 7 f.