Arbeitsmarktpolitik
In der Arbeitsmarktpolitik hat die Bundesregierung einiges an Boden gut gemacht. Dies geht zurück auf die bereits verabschiedeten Änderungen bei der Hartz-IV-Gesetzgebung (vgl. Zweites Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze) und die angekündigte Senkung des Beitrags zur Arbeitslosenversicherung (vgl. Änderung des Dritten Buches Sozialgesetzbuch).
Negativ ins Gewicht fällt hingegen die geplante Erhöhung des pauschalen Abgabesatzes für Minijobs im gewerblichen Bereich (vgl. Erhöhung des pauschalen Abgabesatzes für Minijobs).
Gegenüber dem 1. IW-Politikcheck für INSM und Wirtschaftswoche vom 10.1.2006 verbessert sich der Indikator für die Arbeitsmarktpolitik um fast 9 Zähler von -1,0 auf 7,8 Prozent.
Zweites Gesetz zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze
(BT-Drs. 16/99, 16/688; 2./3. Beratung Bundestag: 17.2.2006)
Der Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 29.11.2005 sah ursprünglich vor, zum 1.4.2006 die monatliche Regelleistung der Grundsicherung für Arbeitsuchende in den neuen Bundesländern von 331 Euro auf das westdeutsche Niveau in Höhe von 345 Euro anzuheben. Der erstmalige Auszahlungstermin des bundeseinheitlichen ALG II ist im Laufe des Gesetzgebungsverfahren mit Verweis auf die erforderlichen Software-Umstellungen auf den 1.7.2006 verschoben worden.
In der IW-Politikanalyse vom 12.1.2006 schlug die Erhöhung der Transferleistung aufgrund der verfehlten Anreizwirkungen und der Mehrausgaben für den Bundeshaushalt negativ zu Buche.[1]
Bewertungsrelevante Änderungen
Während der parlamentarischen Beratungen haben die Fraktionen von Union und SPD den Entwurf um weitere Maßnahmen ergänzt, die bereits der Koalitionsvertrag erwähnt hatte. Im Wesentlichen sind dies:
1. Eine engere Definition von Bedarfsgemeinschaften:
Zu der Bedarfsgemeinschaft eines ALG II-Empfängers gehören nach derzeitiger Abgrenzung der nicht dauerhaft getrennt lebende Partner, seine im Haushalt lebenden minderjährigen Kinder und die Kinder des Partners. Mit der Neuregelung zählen auch junge Erwachsene bis zu einem Alter von 25 Jahren, die noch bei ihren empfangsberechtigten Eltern bzw. einem Elternteil leben, zu der Bedarfsgemeinschaft. Anstelle des vollen erhalten sie nur noch 80 Prozent des Regelsatzes.
Nur in begründeten Härtefällen können Volljährige, die jünger als 25 Jahre sind, mit Zustimmung des kommunalen Leistungsträgers künftig noch einen eigenen Hausstand mit staatlicher Unterstützung (Kosten der Unterkunft, Erstausstattung, ggf. Übernahme der Mietkaution bzw. Kautionsdarlehen) gründen und die volle Regelleistung von monatlich 345 Euro erhalten. Sollten sie dennoch ausziehen, stehen ihnen lediglich 80 Prozent der Regelleistung zu, also 276 Euro. Der Mietkostenzuschuss und ähnliche Leistungen entfallen.
Die Neuregelung trat am 17.2.2006 in Kraft.
2. Die Senkung des Beitrags zur gesetzlichen Rentenversicherung der Bezieher von Arbeitslosengeld II von derzeit 78 auf 40 Euro im Monat zum 1.1.2007.
Bewertung
1. Die Neudefinition von Bedarfsgemeinschaften kann den Anreiz für junge Erwachsene vermindern, aus der elterlichen Wohnung auszuziehen und auf Kosten des Staates einen eigenen Haushalt zu gründen. Denn nach dem Subsidiaritätsprinzip sind zunächst die Familienangehörigen in der Pflicht, füreinander einzustehen. Das Rückgriffsrecht der Arbeitsgemeinschaften auf die Eltern beim Unterhalt junger Erwachsener unter 25 Jahren wird wieder gestärkt. Die Aushöhlung des Rückgriffsrechts, wie es die Sozialhilfe kannte, durch die Hartz-IV-Reform hat zu dem überproportionalen Anstieg von Ein-Personen-Bedarfsgemeinschaften beigetragen.
Die Transferhöhe für die betroffenen Personen sinkt deutlich, da ihnen nur noch die reduzierte Regelleistung von 276 Euro im Monat zusteht, aber nicht mehr die weiteren Unterstützungszahlungen, die mit der Gründung eines eigenen Haushalts geleistet werden. Durch einen Auszug stellen sie sich also finanziell nicht mehr besser. Die Neuregelung stellt den Rechtszustand wieder her, der vor dem 1.1.2005 herrschte, und verhindert die unerwünschten Mitnahmeeffekte. Wer bereits eine eigene Wohnung bezogen hat, ist aber nicht gezwungen, wieder bei seinen Eltern einzuziehen. Nach der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Arbeit und Soziales liegt das Einsparvolumen des Bundes ab dem Jahr 2007 bei 600 Mio. Euro.[2]
(+ 1 Punkt)
2. Für erwerbsfähige Hilfebedürftige werden als Bestandteil des ALG II Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung abgeführt, die einen Anspruch auf Altersrente und auf Erwerbsminderungsrente begründen. Zum 1.1.2007 sollen sie fast halbiert werden. Neben der Bezugsdauer bestimmt u. a. auch die Höhe der Transferzahlung die Dauer der Arbeitslosigkeit. Je höher der Transfer, desto höher ist auch der Anspruchslohn eines Arbeitslosen, den er mindestens bei einer neuen Anstellung verdienen möchte. Sinkt die Lohnersatzleistung, so steigt der Anreiz, eine neue Arbeit anzunehmen.
Überdies verschafft die bisherige Regelung erwerbsfähigen Hilfebedürftigen gegenüber erwerbsunfähigen einen Vorteil. Denn für diese werden keine Rentenbeiträge gezahlt. Der Status der Erwerbsfähigkeit allein rechtfertigt jedoch nicht die Einzahlung in die Rentenkasse aus Steuermitteln. Nach dem Versicherungsprinzip sollten nur Beiträge auf das sozialversicherungspflichtige Einkommen bzw. als gleichwertig erachtete Leistungen zu Rentenansprüchen führen.[3]
Die Neuregelung senkt den Transferanspruch und schränkt die Privilegierung der ALG II-Empfänger gegenüber den Erwerbsunfähigen ein.
(+ 2 Punkte)
Der Indikator für die Arbeitsmarktpolitik steigt durch diese beiden Änderungen um insgesamt 3 Prozentpunkte.
Gesetz zur Förderung ganzjähriger Beschäftigung
(BT-Drs. 16/429, 1. Beratung Bundestag: 26.1.2006)
Bewertungsrelevante Änderungen
Arbeitnehmer in saisonabhängigen Branchen sollen von Dezember bis März einen Anspruch auf Saisonkurzarbeitergeld erhalten. Dieser Entgeltersatz wird von der Bundesagentur für Arbeit aus Beitragsmitteln finanziert und soll 60 oder bei mindestens einem Kind 67 Prozent des pauschalierten Netto-Entgelts betragen.
Bewertung
Der Gesetzentwurf sollte eigentlich am 17.2.2006 vom Bundestag verabschiedet werden. Die 2./3. Beratung wurde aufgrund von Unstimmigkeiten zwischen CDU/CSU und SPD kurzfristig von der Tagesordnung genommen. Während die SPD erwartet, dass das neue Kurzarbeitergeld die Winterarbeitslosigkeit senkt, befürchtet die Union die Missbrauchsanfälligkeit der neuen Regelung: Unternehmen könnten zunächst ihre Mitarbeiter auf Kurzarbeit setzen, um sie schließlich doch noch zu entlassen.[4]
Ob und inwiefern die vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales geplanten Änderungen umgesetzt werden, ist derzeit unklar. Daher wirkt sich das Vorhaben zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht auf die IW-Politikanalyse aus.
Keine Änderung.
Entwurf eines Haushaltsbegleitgesetzes 2006
(Kabinettsbeschluss vom 22.2.2006)
Änderung des Dritten Buches Sozialgesetzbuch
Bewertungsrelevante Änderungen
1. Der Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung wird zum 1.1.2007 von derzeit 6,5 auf 4,5 Prozent gesenkt. 1 Prozentpunkt wird aus den zusätzlichen Mehrwertsteuereinnahmen des Bundes finanziert.[5] Das Transfervolumen liegt in den Jahren 2007 bis 2009 zwischen rund 6,5 und 7,8 Mrd. Euro und soll in den Folgejahren mit dem Wachstum des Umsatzsteueraufkommens steigen.
2. Der bisherige Defizitzuschuss des Bundes zur Bundesagentur für Arbeit entfällt. Liegen die Ausgaben der Bundesagentur über ihren Einnahmen, so gewährt der Bund künftig nur noch ein zinsloses Darlehen, das auch überjährig sein kann.
Bewertung
1. Aus technischer Sicht dient der Zuschuss des Bundes aus der Mehrwertsteuererhöhung dazu, versicherungsfremde Leistungen der Bundesagentur für Arbeit aus Steuermitteln zu finanzieren, wie z. B. Leistungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik oder den Aussteuerungsbetrag. Die Bundesregierung begründet den Bundeszuschuss allerdings nicht mit diesem ordnungspolitischen Argument.
Der Aussteuerungsbetrag in Höhe von rund 6 Mrd. Euro wurde mit dem „Vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" eingeführt. Er ist als Pauschale fällig für jene Arbeitslosen, die aus dem ALG-I-Bezug (Versicherungsleistung) in den ALG-II-Bezug (aus Steuermitteln finanzierter Transfer) wechseln. Dieser „Strafbeitrag" verstößt gegen das Versicherungsprinzip, demzufolge die Solidargemeinschaft der Beitragszahler nur zur Finanzierung derjenigen Leistungen herangezogen werden darf, die sie auch in Anspruch nimmt, und nicht für gesamtgesellschaftliche Aufgaben. Der Bundeszuschuss „heilt" diesen Verstoß. Allerdings unterlässt es die Bundesregierung, Paragraf 45 Abs. 2 SGB II zu streichen.
(+7,8 Punkte)
Grundsätzlich ist das unsystematische Handeln der Bundesregierung zu kritisieren: Während sie einen neuen Zuschuss zur Arbeitslosenversicherung einführt, senkt sie in demselben Gesetzentwurf den Allgemeinen Bundeszuschuss zur gesetzlichen Rentenversicherung pauschal ab (siehe auch Abschnitt 4.6.1) und kürzt bzw. streicht den Bundeszuschuss zur gesetzlichen Krankenversicherung (siehe auch Abschnitt 4.6.2).[6]
Entlastung (-) bzw. Belastung (+) der Sozialversicherungen durch Änderungen bei den Bundeszuschüssen nach dem Entwurf des Haushaltsbegleitgesetzes 2006 in Millionen Euro
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| 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |
| ALV: „Weiterleitung des Aufkommens eines Mehrwertsteuerpunktes" | 0 | -6.468 | -7.583 | -7.777 |
| GRV: pauschale Absenkung des Allgemeinen Bundeszuschusses | 170 | 340 | 340 | 340 |
| GKV: Absenkung/Einstellung der pauschalen Bundeszuweisungen | 0 | 2.700 | 4.200 | 4.200 |
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| 170 | -3.428 | -3.043 | -3.237 |
Per Saldo entlastet dieser Verschiebebahnhof die drei Sozialversicherungszweige in den nächsten drei Jahren also lediglich um durchschnittlich 3,2 Mrd. Euro. Stellt man zudem in Rechnung, dass der Bundeszuschuss nach Paragraf 365 SGB III abgeschafft werden soll (siehe unten), dann tendiert die Entlastung gegen Null. Denn letztmals kam die Bundesagentur bzw. damalige Bundesanstalt für Arbeit 1986 ohne eine Liquiditätshilfe aus.
(keine Änderung)
2. Gegen die Abschaffung des Bundeszuschuss nach Paragraf 365 SGB III ist grundsätzlich nichts einzuwenden. Es könnte ein Schritt zu mehr finanzieller Autonomie der Arbeitslosenversicherung sein. Der Versicherungscharakter wird gestärkt, wenn die Versicherung aus eigener Kraft, ohne Blankoscheck des Staates Einnahmen und Ausgaben in Einklang bringen muss.
Bedenklich ist jedoch, dass der Einfluss der Bundesregierung auf die Geschäftspolitik und die gesetzlich festgelegten Leistungen der Versicherung nicht vermindert wird. Somit entsteht die Gefahr, dass der Gesetzgeber verstärkt Leistungen verfügt, die von den Beitragszahlern finanziert werden müssen. Da sich künftige Defizite kumulieren können, werden Beitragssatzsenkungen erschwert.
(keine Änderung)
Per Saldo steigt der Teilindikator „Arbeitsmarkt" um 7,8 Prozentpunkte.
Änderung der Arbeitsentgeltverordnung
Bewertungsrelevante Änderung
Die Sozialversicherungsfreiheit von Sonn-, Feiertags- und Nachtzuschlägen wird zum 1.7.2006 auf einen Grundlohn von 25 Euro begrenzt.
Bewertung
Die implizite Subventionierung von Sonntags-, Feiertags- und Nachtarbeit durch die bisherige Sozialversicherungsfreiheit der Zuschläge ist aus ökonomischer Sicht nicht nachvollziehbar. Ob diese Tätigkeiten höher entlohnt werden sollen, ist Sache der Tarifpartner. Nur so kann eine effiziente Allokation erfolgen. Insofern ist die teilweise Abschaffung dieser Subvention begrüßenswert.
Unverständlich bleibt hingegen, warum diese auf Stundenlöhne über 25 Euro begrenzt wird. Da die Neuregelung nur wenige Arbeitsverhältnisse betrifft, liegt der positive Impuls unter der Bewertungsschwelle.
Keine Änderung.
Erhöhung des pauschalen Abgabesatzes für Minijobs
Bewertungsrelevante Änderung
Der pauschale Abgabensatz für geringfügige Beschäftigung im gewerblichen Bereich („400-Euro- oder Minijobs") steigt von derzeit 25 auf 30 Prozent ab dem 1.7.2006. Davon entfallen 15 Prozent auf die gesetzliche Rentenversicherung (bisher 12) und 13 Prozent auf die gesetzliche Krankenversicherung (bisher 11); der pauschale Einkommensteuersatz beträgt unverändert 2 Prozent. Bei den Midijobs (Arbeitsentgelt zwischen 400,1 bis 800 Euro) wird die so genannte Gleitzone entsprechend angepasst.
Bewertung
Die Anhebung der Pauschalabgaben entspricht einer Erhöhung der Arbeitskosten um rund 4 Prozent bei den geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen. Dies wird zu einem Abbau der Arbeitsplätze in diesem Segment führen. Wie hoch der Verlust ausfällt, hängt von der Lohnelastizität der (Arbeits-)Nachfrage ab. Schätzungen zufolge liegt er zwischen 200.000 und 500.000 Beschäftigungsverhältnissen. Geringer werden die Einbußen im Bereich der Midi-Jobs ausfallen, die ebenfalls von einer Erhöhung der Abgabenlast betroffen sind.
Die Bundesregierung ignoriert mit den Maßnahmen die Lehren ihres eigenen Erfolges. Denn die Minijob-Reform 2003 hat gezeigt, dass auch in Deutschland mit niedrigen Abgaben Arbeitsplätze entstehen können. Mit der nunmehr beschlossenen Verbreiterung des Abgabenkeils werden aber Arbeitsplätze verloren gehen.
Der Teilindikator „Arbeitsmarkt" sinkt durch diese Änderung um 2,0 Prozentpunkte.
Fazit
Per Saldo steigt der Teilindikator „Arbeitsmarkt" um 8,8 Prozentpunkte von -1,0 (INSM-WiWo-Politikanalyse vom 10.1.2006) auf 7,8 Prozent.
[1] Vgl. Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Reformpolitik in Deutschland - November/ Dezember 2005, S. 21 f. Dort firmierte das Vorhaben noch unter „Entwurf eines ersten Gesetzes zur Änderung des Zweiten Buches Sozialgesetzbuch".
[2] Siehe BT-Drs. 16/688, S. 3
[3] Siehe dazu auch Abschnitt 4.5.
[4] Siehe Handelsblatt vom 15.2.2006, Nr. 33, S. 3: „Koalition streitet über Kurzarbeitergeld".
[5] Siehe dazu ausführlich das Kapitel „Steuern und Finanzen", Abschnitt 5.3.2.
[6] Dort wirken sich diese Kürzungen negativ auf den Teilindikator „Sozialpolitik" aus.