12. INSM-WiWo-Politikanalyse des IW Köln - Zusammenfassung

Die Schlussbilanz der Großen Koalition

Von Dr. Benjamin Scharnagel

Köln, 17.8.2009

Vorwort von Professor Dr. Michael Hüther 

Die 16. Legislaturperiode geht zu Ende. Die Parteien stehen in den Startlöchern für die heiße Phase des Bundestagswahlkampfes 2009. Daher zieht das Institut der deutschen Wirtschaft Köln (IW) eine Schlussbilanz zur Arbeit der Großen Koalition.
 
Im Endspurt des letzten Halbjahres vor der Wahl hat die Große Koalition noch einmal steuer- und finanzpolitisch kräftig gepunktet. Das mag auf den ersten Blick verwundern, reißt die Bundesrepublik doch in diesem und den kommenden Jahren deutlich die Maastricht-Hürde für die Nettoneuverschuldung. Hauptursache für die dennoch positive Bewertung ist die nun vereinbarte Schuldenbremse. Sie wird ab dem Jahr 2011 schrittweise greifen und Bund sowie Ländern ab dem Jahr 2016 bzw. 2020 – von wenigen Ausnahmen abgesehen – die Aufnahme neuer Schulden verbieten. Auch wenn manchen Beobachtern diese Neuregelung noch nicht weit genug geht, ist dennoch festzustellen, dass die Große Koalition in diesem Fall ihre breiten Mehrheit genutzt hat, um eine grundsätzliche politische Weichenstellung gegen die seit den 1970er Jahren kontinuierlich steigende Staatsverschuldung vorzunehmen.

Pluspunkte sammelte das Kabinett Merkel-Steinmeier nicht nur mit der zuletzt beschlossenen Schuldenbremse, sondern auch mit diesen politischen Meilensteinen:

+ Rente mit 67: Die stufenweise Anhebung des Renteneintrittsalters auf 67 Jahre zwischen 2012 und 2029 trägt der steigenden Lebenserwartung und größeren Fitness der Menschen im Alter Rechnung und bringt mehr Nachhaltigkeit in die soziale Alterssicherung. 

+ Föderalismusreformen I und II: Diese Reformen bringen mehr Klarheit in das Kompetenzwirrwarr zwischen Bund und Ländern. Zum zweiten Teil des Reformpakets gehört auch die bereits angesprochene Schuldenbremse. 

+ Bürokratieabbau: Der Bund verfügt mit dem Normenkontrollrat endlich über ein Gremium, das die Bürokratiekosten von Gesetzen und Verordnungen unter die Lupe nimmt und Vorschläge zur Lichtung des Paragraphendschungels macht. Eben dieses Gremium hat der Bundesregierung gerade erst bestätigt, dass sie Bürger und Unternehmen durch den Abbau von Bürokratie um rund sechs Milliarden Euro jährlich entlastet hat. 

+ mit gewissen Abstrichen: die Unternehmensteuerreform. Deutschlands Unternehmen werden wettbewerbsfähiger, weil die tarifliche Belastung der Gewinne für die Wirtschaft auf einen Wert gesunken ist, der im globalen Mittelfeld liegt.

+ schließlich das Konjunkturpaket II und die Beruhigung der Finanzmärkte: Angesichts der Finanz- und Wirtschaftskrise zeigte die Große Koalition eine ihrer breiten Mehrheiten angemessene Entschlossenheit, die von einem beispiellosen weltweiten Konjunktureinbruch getroffene Wirtschaft zu stützen. Vor allem im Zuge des zweiten Konjunkturpakets senkte sie die Steuern und Sozialabgaben und erhöhte die öffentlichen Investitionen.

Minuspunkte kassierte die Bundesregierung vor allem in der Sozial- und Arbeitsmarktpoliitik – kurz nach dem Regierungswechsel 2005 aber auch in der Steuer- und Finanzpolitik. Verantwortlich hierfür sind vor allem: 

– sozialpolitische Fehlentscheidungen wie die außerplanmäßigen Rentenerhöhungen der Jahre 2008 und 2009 sowie die im Juli 2009 beschlossene Rentengarantie und einer an den demografischen Realitäten vorbeigehende Reform der Pflegeversicherung. All das bringt neue gewaltige Ausgaben und entfernt die Bundesregierung vom selbst gesetzten Ziel, die Sozialversicherungsbeiträge langfristig stabil zu halten oder gar zu senken. 

– eine Gesundheitsreform gegen den Protest einer Vielzahl von Fachleuten aus dem Gesundheitswesen und der Wissenschaft. Der Gesundheitsfonds schaltet Wettbewerb im Gesundheitswesen aus und taugt ganz sicher nicht als Mittel gegen steigende Kostenbelastungen, die Arbeitnehmer und Unternehmen treffen.

– Mindestlöhne in zahlreichen Branchen, die vor allem geringer Qualifizierte um ihre Jobchancen bringen – und damit die von der Konjunkturkrise am stärksten gefährdete Gruppe auf dem Arbeitsmarkt.
 
– last but not least die Mehrwertsteuererhöhung nach der Bundestagswahl 2005. An sie muss heute vor allem auch vor dem Hintergrund erinnert werden, weil auch in diesen Tagen wieder über einen Nachschlag bei der Mehrwertsteuer diskutiert wird – eine Debatte, die in Berlin nur mühsam gedeckelt wird, was die Frage aufwirft, ob und wie schnell der Deckel nach der Wahl gelüftet wird.

Fazit und politische Handlungsempfehlung.

Unterm Strich kommt diese Schlussbilanz nach vier Jahren Großer Koalition zu dem Urteil, dass das Kabinett Merkel-Steinmeier 7,9 Prozent eines Idealprogramms für mehr Wachstum und Beschäftigung abgearbeitet hat (Dieses Programm hatte das Institut der deutschen Wirtschaft Köln (IW) unmittelbar nach der Bundestagswahl Ende September 2005 vorgelegt). Gerade unter dem Eindruck der Krise hat die Regierung noch einmal
kräftig zugelegt. Mehr wäre möglich gewesen, wenn die Schritte am Anfang nicht so klein und in der Phase des kräftigen Aufschwungs von Sommer 2007 bis Herbst 2008 nicht rückwärts gerichtet gewesen wären.
 
Die einzelnen Politikbereiche unserer Studie geben Anhaltspunkte, welchen Themen sich eine neue Bundesregierung besonders widmen muss:   

Haushalte konsolidieren. Ganz oben auf der Agenda muss in der kommenden Legislaturperiode eine Diskussion um das Ausmaß der staatlichen Aufgaben, die Begrenzung der öffentlichen Ausgaben und die Rückführung der enorm gestiegenen Staatsverschuldung stehen. Dies ist auch erforderlich, weil anders die mit der neuen Schuldenbremse festgelegte Rückführung der Schulden nicht einzuhalten sein wird. Dabei dürfen die staatlichen Zukunftsinvestitionen zum Beispiel in Bildung und Forschung nicht auf der Streichliste stehen. Steuererhöhungen sind in dieser prekären Lage eine außerordentlich riskante Option.
 
Bereits jetzt kann diese Bundesregierung die aufkeimende Diskussion über eine neuerliche Mehrwertsteuererhöhung nur mühsam deckeln. Da die Geldnot der öffentlichen Hand offenkundig ist und zunächst noch zunehmen wird, müsste eine Liste der Ausgabenprioritäten her, damit die Bürger eine Entscheidung für das ihrer Meinung nach beste Konzept treffen können. Leider ist der Wahlkampf kein Wettkampf um den besten Weg aus den Schulden heraus. Dieses Thema gehört noch vor der Bundestagswahl auf die öffentliche Tagesordnung.
 
Beschäftigung schaffen. Eine Herkulesaufgabe stellt sich auch in der Arbeitsmarktpolitik. Der Rückgang der Arbeitslosigkeit in Zeiten des hinter uns liegenden Aufschwungs hat manche in Sicherheit gewiegt. Diese Phase ist nun vorbei. Der Arbeitsmarktstatistiken der kommenden Monate werden den Druck auf die politischen Akteure verstärken, zu einer beschäftigungsorientierten Politik zurückzufinden. Eine neue Bundesregierung wird den von der Großen Koalition zerrissenen Faden der Agenda 2010 wieder aufnehmen müssen, um dauerhaft mehr Menschen in Beschäftigung zu bringen.
 
Das Soziale sichern. Eng verknüpft mit dem Arbeitsmarkt sind auch die Herausforderungen auf dem Feld der Sozialpolitik. Die Nachfolger des Kabinetts Merkel-Steinmeier werden die Frage beantworten müssen, wie sie den Druck auf die Sozialbeiträge und Arbeitskosten verringern können. Sie werden um unpopuläre Maßnahmen nicht herumkommen, um die soziale Sicherung demografiefest zu machen. Denn der Spielraum, Löcher mit Steuergeldern zu stopfen, ist angesichts der enormen Staatsausgaben zur Stützung der eingebrochenen Konjunktur schlicht nicht vorhanden. 
 
Bürokratie abbauen. In diesem Zusammenhang sei auch auf einen Bereich hingewiesen, in dem der Staat ohne schmerzliche Ausgabenkürzungen sparen helfen kann: bei der Bürokratie. Zu loben sind zwar die erreichten Fortschritte in dieser Legislaturperiode. Zu Recht mahnt der Normenkontrollrat aber auch für die Zukunft konsequentes Handeln an. Die kommende Bundesregierung wird ein Konzept für den weiteren Bürokratieabbau bis Ende 2013 entwickeln müssen. 
 
Finanzausgleich reformieren. Schließlich brauchen wir eine Föderalismusreform III, welche die unerledigten Themen der beiden Reformvorgänger anpackt. Bisher ist es beispielsweise nicht gelungen, die Steuerautonomie der Länder zu stärken, sodass diese in einen echten föderalen Wettbewerb eintreten können. Hierzu muss auch der Länderfinanzausgleich neu geordnet werden. Dieses Thema bleibt auch deshalb auf der Tagesordnung, weil die derzeitige Regelung des Finanzausgleichs und der korrespondieren Solidarpakt II im Jahr 2019 auslaufen werden.
 
Professor Dr. Michael Hüther
Direktor des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW)
Köln, im August 2009  

2 Die Reformpolitik der Großen Koalition seit 2005

Seit dem Regierungswechsel im November 2005 bewertet das Institut der deutschen Wirtschaft Köln (IW), inwiefern die Bundesregierung und die anderen bundespolitischen Akteure von einer stringent auf Wachstum und Beschäftigung ausgerichteten Strategie in der Arbeitsmarkt-, Sozial-, Steuer- und Finanzpolitik sowie im Bereich Governance verfolgt. Zum Beginn der heißen Phase des Bundestagswahlkampfes ist es an der Zeit, eine Schlussbilanz zur Arbeit der Großen Koalition zu ziehen.
 
Das IW Köln hatte im September 2005, unmittelbar nach der Bundestagswahl, ein Reformkonzept für die neue Bundesregierung vorgelegt. (Vgl. dazu: Institut der deutschen Wirtschaft Köln (Hrsg.), 2005, Vision Deutschland – Was jetzt zu tun ist.
Ein Reformkonzept für die neue Bundesregierung, Köln.)

Dabei handelt es sich um einen anspruchsvollen Ansatz, der den im vorgezogenen Bundestagswahlkampf 2005 zum Stillstand gekommenen Prozess der wirtschaftlichen Erneuerung wieder in Gang bringen und forcieren sollte. Stärker noch als mit der Agenda 2010 beabsichtigt, wurde systematisch aufgezeigt, wie die vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung identifizierten Wachstumstreiber Beschäftigung, öffentliche und private Investitionen, Steuern und Sozialabgaben sowie staatlicher Finanzierungssaldo gestärkt werden können, um Beschäftigung zu mobilisieren, Investitionen zu stimulieren und die öffentlichen Haushalte zu konsolidieren. Ziel war es, die im Jahr 2005 noch anhaltende Wachstums- und Beschäftigungsschwäche durch eine breit angelegte, in sich konsistente und zeitlich getaktete Reformstrategie jenseits der konjunkturellen Schwankungen zu überwinden.
 
Dieses Reformkonzept, welches das IW Köln als Messlatte an die Politik der Großen Koalition angelegt hat, formulierte das aus ökonomischer Sicht Erforderliche und Wünschenswerte. Politik ist hingegen die Kunst des Möglichen. Und dabei ist die Politik Zwängen ausgesetzt, die sich der strengen ökonomischen Ratio entziehen. Entsprechend war nicht zu erwarten, dass es der Großen Koalition gelingen würde, den ehrgeizigen Reformfahrplan 1 : 1 auch umzusetzen, zumal sie ihn sich nicht zu eigen gemacht hat.
 
Die Amtszeit der Regierung Merkel-Steinmeier lässt sich in drei Phasen unterschiedlicher Reformintensität und -richtung einteilen (Abbildung 1). (Vgl. auch Klös, Hans-Peter / Scharnagel, Benjamin, Arbeitsmarktpolitik seit 2003: Reformbilanz und Handlungsbedarf, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 27/2009, 29.6.2009, S. 21–27.)

1. Nach dem Regierungswechsel verfolgte die Große Koalition zunächst eine „Politik der kleinen Schritte“. Zu ihren Verdiensten zählen die Föderalismusreform I, die „Rente mit 67“, niedrigere Beiträge zur Arbeitslosenversicherung, den Abbau von Subventionen und – wenn auch mit gewissen Abstrichen – die Unternehmensteuerreform. Negativ wirkten sich unter anderem die Erhöhung der Mehrwert- und Versicherungssteuer sowie die Gesundheitsreform aus.

2. Die reformpolitische Rolle rückwärts vollzog die Große Koalition im Sommer 2007, als sie sich auf die flächendeckende Einführung branchenspezifischer Mindestlöhne einigte. Zudem beschloss sie eine Reform der sozialen Pflegeversicherung, die – wie zuvor bereits die Gesundheitsreform – weder die Finanzierungsprobleme nachhaltig lösen noch den demografischen Herausforderungen gerecht wird. Zum Reformtief im damaligen Konjunkturhoch führten auch die Verlängerung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I für ältere Arbeitnehmer, die außerplanmäßige Rentenerhöhung in den Jahren 2008 und 2009 sowie viele ausgabenträchtige, aber unwirksame Arbeitsmarktprogramme.

Tabelle 1 gibt einen Überblick über die Gesamtwerte des IW-Reformchecks und die Einzelwerte der Teilindikatoren.

Während die ökonomische Logik Strukturreformen im Aufschwung nahe legt, weil sie dann leichter finanzierbar sowie Unternehmen und Bürger zuversichtlicher gestimmt sind, weist die politökonomische Ratio in die entgegen gesetzte Richtung: Gewählt wird, wer nach einer Sturmflut medienwirksam seine Betroffenheit versichert – und nicht, wer frühzeitig die Deiche erhöhen lässt.

Folglich gefallen sich viele Politiker vor allem in der Rolle als Krisenmanager in schlechten Zeiten. In guten Zeiten wollen sie nicht der Spielverderber sein und unpopuläre Reformen beschließen.

Daher haben Union und SPD mit höheren und „sicheren“ Renten, mehr Wohngeld, längerem ALG-I-Bezug und diversen gruppenspezifischen Steuervergünstigungen lieber ihre Wahlklientel bedient, statt die vom Aufschwung nur überlagerten strukturellen Schwächen der Wirtschaftsordnung zu beseitigen. Dazu zählen die Regulierung des Arbeitsmarktes, die Komplexität und Intransparenz der Besteuerung, die mangelnde Nachhaltigkeit der sozialen Sicherung und die unzureichende Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte.
 
Im Umkehrschluss zeigt sich, dass wirtschaftlich schwierige Zeiten reformpolitisch sinnvolle Schritte begünstigen: Die Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise wird die Erfolge der letzten Jahre beim Abbau der Arbeitslosigkeit, dem Aufbau an Beschäftigung und der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte zunichte machen:

In diesem Jahr wird das Bruttoinlandsprodukt so stark schrumpfen wie nie zuvor in der Geschichte der Bundesrepublik. Die Bundesregierung sieht den Einbruch bei –6 Prozent der Wirtschaftsleistung; allein der Bund wird gemäß der mittelfristigen Finanzplanung des Bundesministeriums der Finanzen in den Jahren 2009 bis 2013 voraussichtlich 310 Milliarden Euro an neuen Schulden machen; und die Arbeitslosigkeit wird – mit einer ge-
wissen Verzögerung – im schlimmsten Fall sogar wieder alte Höchststände von um die 5 Millionen Menschen erreichen. Erst in dieser Situation hat die Große Koalition zu einem eher wachstumsfördernden Kurs zurückgefunden.

Auch die Agenda 2010 entstand Anfang 2003 unter dem Eindruck der damaligen Stagnation und Strukturschwäche. Pathologisches Lernen scheint also Bestandteil politischer Rationalität zu sein: Die Politik handelt erst dann, wenn es fast zu spät ist und nichts anderes mehr geht.

3 Die Schlussbilanz der einzelnen Politikbereiche

(Siehe auch Grömling, Michael / Plünnecke, Axel / Scharnagel, Benjamin, 2009, Wachstumspotenzial und Politik: Die Bilanz der Reformen, in: Agenda 20 D, Wege zu mehr Wachstum und Verteilungseffizienz, Institut der deutschen Wirtschaft Köln (Hrsg.), Köln, S. 27 ff.)

Während sich der Gesamtindikator nur leicht verbessert hat, zeigen die Einzelindikatoren eine bemerkenswerte Dynamik und Gegenläufigkeit (Abbildung 2). 

Die deutlichen Verbesserungen der Bereiche Steuer- und Finanzpolitik sowie Governance werden durch schlechte arbeitsmarkt- und sozialpolitische Weichenstellungen erheblich konterkariert:

• Die Steuer- und Finanzpolitik hat sich vom zeitweise schlechtesten zum besten der vier Teilindikatoren entwickelt. Infolge massiver Steuererhöhungen (Mehrwertsteuer, Versicherungsteuer und „Reichensteuer“) stürzte der Steuerindex auf –15,3 Prozent ab. Die quantitative Haushaltskonsolidierung in den Jahren 2006 bis 2008, die Senkung der Körperschaftsteuer und die jüngst beschlossene Schuldenbremse sind die Hauptgründe dafür, dass die Große Koalition zum Ende der 16. Legislaturperiode immerhin ein Drittel dessen umgesetzt hat, was steuer- und finanzpolitisch sinnvoll war.

• Am zweitbesten steht der Teilindikator Governance da, mit dem die Veränderung der Selbstorganisation des Staates (Bürokratie, Aufgabenteilung im föderalen Gefüge, Fiskalföderalismus) bewertet wird. In diesem Bereich hat die Große Koalition ein Viertel der für diese Legislaturperiode möglichen Reformschritte realisiert. Meilensteine waren die Einrichtung des Normenkontrollrates und die beiden Föderalismusreformen. Das Bilanzrechtsmodernisierungsgesetz erleichtert vor allem kleinen Unternehmen die Buchführung und hat ein Entlastungsvolumen von knapp 2,5 Milliarden Euro an Bürokratiekosten. Die drei Mittelstands-Entlastungsgesetze waren hingegen nicht der große Wurf, sondern sind vielmehr ein Beispiel dafür, dass sich groß angekündigte Erleichterungen für die Unternehmen im Klein-Klein bürokratischer Bestimmungen verheddern.

• In der Sozialpolitik konnte die Bundesregierung zunächst ebenfalls deutlich punkten: Die „Rente mit 67“ trug maßgeblich dazu bei, dass dieser Teilindikator bis zum Frühjahr 2007 ein gutes Zehntel der Wegstrecke zurücklegte. Doch die Gesundheits- und Pflegereform, die außerplanmäßigen Rentenerhöhungen in den Jahren 2008 und 2009 sowie die zuletzt ausgesprochene Rentengarantie werden einer auf Nachhaltigkeit und Beitragsstabilität ausgerichteten Sozialpolitik nicht gerecht. Der Teilindikator sackte auf –8,0 Prozent ab.

• Am schlechtesten schneidet die Große Koalition auf dem Feld der Arbeitsmarktpolitik mit  –17,6 Prozent ab. Zunächst punktete sie noch damit, den Beitrag zur Arbeitslosenversicherung durch einen Steuerzuschuss aus dem zusätzlichen Mehrwertsteueraufkommen zu senken. Danach gingen von ihr monatelang keine nennenswerten arbeitsmarktpolitischen Initiativen mehr aus und der Indikator pendelte zwischen 5 und 7 Prozent. Doch mit diversen arbeitsmarktpolitischen Zuschussprogrammen, der Verlängerung der maximalen Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I für ältere Arbeitnehmer und der gesetzlichen Protegierung branchenspezifischer Mindestlöhne legte sie den reformpolitischen Rückwärtsgang ein und machte auch Erfolge ihrer rot-grünen Vorgängerin zunichte.

Die jüngsten politischen Weichenstellungen: Die aktuellen Punktwertungen im Einzelnen

Weiter zu ausführlichen Erläuterungen über alle im IW-Reformcheck beleuchtete Politikfelder

• Arbeitsmarktpolitik

• Sozialpolitik

• Steuer- und Finanzpolitik

• Modernisierung des Staates (Governance)

INSM-WiWo-Politikcheck: Bewertete Gesetze