12. INSM-WiWo-Politikanalyse des IW Köln - Sozialpolitik
3.2 Sozialpolitik
Allein in der Rentenpolitik machte die Große Koalition zunächst deutliche Fortschritte. Mit der schrittweisen Anhebung der Regelaltersgrenze von 65 auf 67 Jahre im Zeitraum 2012 bis 2029 und der Modifizierung der Schutzklausel, aufgrund derer ausgebliebene Rentenkürzungen ab dem Jahr 2011 mit dann möglichen Rentenerhöhungen verrechnet werden sollen, setzte sie die letzten rentenpolitischen Empfehlungen der Rürup-Kommission „Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme“ um. (In diesem Sinne hatte die Schröder-Regierung in der letzten Legislaturperiode bereits den Nachhaltigkeitsfaktor in die Rentenformel eingeführt und versicherungsfremde Leistungen reduziert.)
Allerdings verstößt die mit der „Rente mit 67“ eingeführte Ausnahme, weiterhin mit 65 Jahren abschlagsfrei in den Ruhestand gehen zu können, wenn man zuvor 45 Jahre lang in die Versicherung eingezahlt hat, zulasten der Beitragszahler gegen das Versicherungsprinzip.
Zudem beschloss die Große Koalition noch im Frühjahr 2008, als es bereits erste Signale für eine wirtschaftliche Abkühlung gab, die Altersbezüge stärker zu erhöhen, als nach dem gesetzlichen Regelmechanismus vorgesehen. Die außerplanmäßige Rentenerhöhung zum Juli 2008 und Juli 2009 kostet bis zum Jahr 2013 gut 12 Milliarden Euro und belastet die Beitragszahler. Angesichts dessen und der schlechteren Wirtschaftslage bezweifelt inzwischen auch Arbeits- und Sozialminister Olaf Scholz (SPD), dass der Beitragssatz – wie ursprünglich vorgesehen – in den nächsten Jahren von 19,9 auf 19,1 sinken Prozent wird. Dem steht auch entgegen, dass die Bundesregierung im Mai 2009 der bisherigen Logik der dynamischen Rente zum Trotz entschieden hat, dass gesetzliche Renten nicht mehr gekürzt werden dürfen, wenn die durchschnittlichen Bruttogehälter sinken. Dieser Fall könnte im nächsten Jahr aufgrund von Kurzarbeit und steigender Arbeitslosigkeit eintreten. Zum Ende der Legislaturperiode unterminiert die schwarz-rote Rentenpolitik dieVerlässlichkeit der umlagefinanzierten gesetzlichen Altersvorsorge und konterkariert die vorherigen Schritte zu ihrer nachhaltigen Stabilisierung.
Wie es schon Rot-Grün schaffte es auch Schwarz-Rot nicht, die gesetzliche Krankenversicherung auf eine langfristig tragfähige Finanzierungsbasis zu stellen. Die schwarz-rote Gesundheitsreform 2007, deren Herzstück in der Einführung des Gesundheitsfonds zum 1. Januar 2009 besteht, erreicht keines der angestrebten Ziele: Weder werden die Beiträge nachhaltig gesenkt, noch steht der Gesundheitsfonds für eine solide, demografiefeste Finanzierung. Stattdessen führt die Zusammenführung von Beitragseinnahmen der Krankenkassen und anwachsenden Steuerzuschüssen aus dem Bundeshaushalt zu intransparenten Finanzierungsströmen. Außerdem schwächt der neue Einheitsbeitrag anstelle unterschiedlicher Krankenkassenbeiträge den Preiswettbewerb. Ob die Möglichkeit der Krankenkassen, Zuschläge zu erheben oder Abschläge zu gewähren, diesen Nachteil kompensieren und für mehr Qualität und Effizienz im Gesundheitswesen sorgen kann, bleibt abzuwarten.
Bei der Reform der sozialen Pflegeversicherung wurde ebenfalls versäumt, diesen erst 1995 eingeführten Zweig der sozialen Sicherung nachhaltig zu stärken. Die Pflegereform der Großen Koalition hat – im Widerspruch zum Koalitionsvertrag – nicht auf Kapitaldeckung gesetzt und damit für eine Demografiereserve gesorgt, sondern lediglich dazu geführt, dass seit Juli 2008 der (reguläre) Beitragssatz um 0,25 Prozentpunkte auf 1,95 Prozent gestiegen ist. Zudem wurde der Leistungskatalog um die Pflege Demenzkranker ausgeweitet. Außerdem soll die Leistungsvergütung schrittweise an die Preisentwicklung angepasst werden, um den Realwertverlust der vergangenen Jahre zu kompensieren. Auch wenn die beiden letztgenannten Maßnahmen sinnvoll sind,
weil sie Lücken in der Pflegeversorgung schließen, bleibt unterm Strich die mangelnde finanzielle Tragfähigkeit der Reform. Denn wie in der gesetzlichen Krankenversicherung müssen auch in der sozialen Pflegeversicherung in Zukunft immer weniger Einzahler für immer mehr Leistungsempfänger aufkommen. Dadurch werden die Beitragssätze steigen. Das vergrößerte Leistungsspektrum verschärft dieses Problem noch zusätzlich.
Vor diesem Hintergrund ist es nur ein schwacher Trost, dass es der Großen Koalition gelungen ist, wenigstens zeitweise den paritätisch finanzierten Gesamtsozialversicherungsbeitrag auf unter 40 Prozent zu senken (Abbildung 3).
Dies entlastet sowohl die Arbeitnehmer, die dadurch über ein höheres Einkommen verfügen können, als auch die Arbeitgeber, deren Lohnzusatzkosten geringer ausfallen. Allerdings sind die kurzfristige Senkung der gesetzlichen Krankenkassenbeiträge durch höhere Steuerzuschüsse an die GKV und die Stabilisierung des Beitrags zur Arbeitsförderung im Rahmen des zweiten Konjunkturpakets teure Wechsel auf die Zukunft. Die dafür aufgenommenen neuen Schulden des Bundes und Darlehen an die Bundesagentur für Arbeit müssen später über höhere Steuern und Beiträge wieder abbezahlt werden.
Sozialpolitik: die Änderungen im Detail
„Rentengarantie“
Drittes Gesetz zur Änderung des Vierten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze (Das Gesetz wurde später umbenannt in Gesetz zur Änderung des Vierten Buches Sozialgesetzbuch, zur Errichtung einer Versorgungsausgleichskasse und zur Änderung anderer Gesetze.)
1. Beratung BT: 3.4.2009; 2./3. Beratung BT: 19.6.2009;
abschließende Beratung BR: 10.7.2009
Bewertungsrelevante Änderungen
Der Rentenwert darf nicht gekürzt werden, wenn die Bruttolöhne und -gehälter je Arbeitnehmer sinken.
Für den Bundeszuschuss zu den Ausgaben der allgemeinen Rentenversicherung gilt dies nicht: Er ändert sich weiterhin entsprechend der Veränderung der Bruttolöhne und -gehälter je Arbeitnehmer.
Bewertung
Im Frühjahr 2006 boxte die Große Koalition – auch gegen Widerstände in den eigenen Reihen – die „Rente mit 67“ durch. Damals lautete die Begründung: Da die Leistungsempfänger immer älter werden, wird die Dauer des Rentenbezugs immer länger. Ohne die schrittweise Erhöhung des Renteneintrittsalters zwischen 2012 und 2029 von 65 auf 67 Jahre ist eine nachhaltige Finanzierung der Rentenkasse nicht zu gewährleisten. Kombiniert mit der Einführung des Nachhaltigkeitsfaktors im Jahr 2005 schien die Verheißung des ehemaligen Arbeitsministers Norbert Blüm (CDU) „die Rente ist sicher“ das erste Mal seit langer Zeit der Realität wenigstens etwas näher.
Doch die jetzt beschlossene „Rentengarantie“, dass gesetzliche Renten nicht mehr gekürzt werden dürfen, wenn die durchschnittlichen Bruttolöhne und -gehälter sinken, verstößt gegen die bisherige Logik der dynamischen Rente. Danach sollten die Rentner von Gehaltssteigerungen der Arbeitnehmer ebenso profitieren wie Einbußen hinnehmen müssen, wenn die Gehälter auf breiter Front schrumpfen. Letzteres könnte im nächsten Jahr aufgrund von steigender Kurzarbeit und Arbeitslosigkeit passieren – sofern die Frühjahrsprognose führender Wirtschaftsforschungsinstitute für die Bundesregierung zutrifft, dass die Bruttolöhne und -gehälter je Beschäftigten in diesem Jahr um 2,3 Prozent sinken. (Vgl. Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose, Im Sog der Weltrezession, Gemeinschaftsdiagnose Frühjahr 2009, Essen, S. 95.) Die Regierung sah sich daraufhin zum Handeln gezwungen, obwohl sie selbst noch von einem Anstieg von 1 Prozent ausging.
Im Wahlkampf 2009 scheinen die Argumente von 2006 in Vergessenheit geraten zu sein. Noch im Frühjahr 2008, als es bereits erste Signale für eine wirtschaftliche Abkühlung gab, beschloss Schwarz-Rot mit der Aussetzung des Riesterfaktors, die Altersbezüge stärker zu erhöhen, als nach dem gesetzlichen Regelmechanismus vorgesehen. Leittragende sind die Beitragszahler, da sich die stufenweise Absenkung des Rentenbeitrags von derzeit 19,9 Prozent auf 19,1 Prozent verzögern sollte.
Diese Entlastung könnte mit der „Rentengarantie“ auf den Sankt-Nimmerleins-Tag verschoben werden. Formal sollen die Kosten einer ausbleibenden Rentenkürzung zwar die Rentner selbst finanzieren, indem ihre zukünftigen Rentenanpassungen halbiert werden. Diese potenziellen Erhöhungen sind aber zum Teil bereits verplant, weil die bislang ausgelassenen Rentenkürzungen aufgrund des Nachhaltigkeitsfaktors nachzuholen sind. Und selbst wenn sich aufgrund der Lohnentwicklung ein ausreichend großer Spielraum ergäbe, lässt das aktuelle Regierungshandeln bezweifeln, dass die Rentner tatsächlich mehrere Nullrunden durchstehen sollen – spätestens in vier Jahren gibt es die nächste Bundestagswahl.
De facto ist also davon auszugehen, dass für den Fall des Falles die Beitragszahler für die von der Regierung ausgesprochene Rentengarantie aufkommen müssen. Doch nicht nur das. Denn der Bund darf im Fall einer negativen Lohnentwicklung weiterhin seine Zuschüsse an die gesetzliche Rentenversicherung kürzen. Der einschlägige Paragraf 213 SGB VI wurde nämlich nicht entsprechend geändert. Hier lässt es der Gesetzgeber an Konsequenz mangeln.
Sollten die Löhne in diesem Jahr entsprechend der Gemeinschaftsdiagnose zurückgehen, könnte die Zuwendung aus dem Bundeshaushalt an die Rentenkasse im nächsten Jahr um 1,3 Milliarden Euro sinken. Dabei dienen die Bundeszuschüsse der Deckung versicherungsfremder Leistungen, die als eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe erachtet werden und daher aus Steuermitteln finanziert werden müssen (z. B. die Berücksichtigung von Kindererziehungszeiten, der Ausgleich für Zeiten in der Rentenversicherung ohne Beitragsleistung oder Leistungen, die sich aus der deutschen Wiedervereinigung ergeben). Da der Rentenwert aber nicht abgesenkt werden darf, müssten die Beitragszahler auch für den Fehlbetrag aufkommen, der dadurch entsteht, dass der Bund seine Zuwendungen kürzen darf. Das Versicherungsprinzip würde damit weiter unterwandert.
Da zum jetzigen Zeitpunkt nicht klar ist, ob und um wie viel die durchschnittlichen Bruttolöhne und -gehälter tatsächlich sinken werden und ob und um wie viel infolgedessen auch der Bund sein Zuschüsse kürzt, lassen sich die zusätzliche Belastung der Beitragszahler bzw. die Auswirkungen auf die Beitragssätze nicht quantifizieren. Allerdings fällt negativ ins Gewicht, dass die jüngste Manipulation an der Rentenformel die Verlässlichkeit der umlagefinanzierten gesetzlichen Altersvorsorge unterminiert und damit die vorherigen Teilerfolge ihrer nachhaltigen Stabilisierung konterkariert.
Der Teilindikator „Sozialpolitik“ sinkt um 2,2 Prozentpunkte.
Fazit:
Der Teilindikator „Sozialpolitik“ sinkt um 2,2 Zähler von -5,8 Prozent auf -8,0 Prozent.
Weiter zu ausführlichen Erläuterungen über alle im IW-Reformcheck beleuchtete Politikfelder
Dr. Benjamin Scharnagel: 12. Politikanalyse des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln im Auftrag
von Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM) und WirtschaftsWoche, im August 2009