12. INSM-WiWo-Politikanalyse des IW Köln - Arbeitsmarkt
3.1 Arbeitsmarktpolitik
Die Große Koalition hielt zu Beginn ihrer Amtszeit am Kurs der Agenda 2010 fest. Überdies senkte sie mehrfach den Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung auf schließlich 2,8 Prozent und entlastete dadurch Beschäftigte und Unternehmen.
(Allerdings stiegen die Beitragssätze zur gesetzlichen Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung. Per Saldo sind die paritätisch finanzierten Sozialversicherungsbeiträge seit Antritt der Großen Koalition lediglich von 41,0 auf 38,65 Prozent (ab Juli 2009) gesunken.)
Arbeitsmarktpolitisch punkten konnte sie auch mit dem Elterngeld und dem weiteren Ausbau der Kinderbetreuung, der bis 2013 zu einer Versorgung von 35 Prozent aller Kinder unter drei Jahren führen soll. Kleinkinder erhalten dann auch einen Rechtsanspruch auf Betreuung. Die verbesserte Vereinbarkeit von Familie und Beruf
erleichtert die Erwerbstätigkeit junger Eltern; ihre Fähigkeiten und Qualifikationen können am Arbeitsmarkt besser genutzt werden.
Mit dem Beschluss, die Bezugsdauer des ALG I zu verlängern, machte die Große Koalition die noch von der rot-grünen Vorgängerin beschlossene und erst ab 2005 wirksame Kürzung auf höchstens zwölf Monate für Versicherte bis 55 Jahre und 18 Monate für über 55-Jährige rückgängig: Seit 1.1.2008 erhalten ältere Arbeitslose ab 57 Jahren wieder bis zu 24 Monate lang ALG I. Diese Verlängerung schmälert den Anreiz für ältere Arbeitslose, sich um eine neue Beschäftigung zu bemühen, und belastet die Beitragszahler. Zudem wird das mit der „Rente mit 67“ verfolgte Ziel konterkariert, älteren Arbeitnehmern ein längeres Berufsleben bzw. einen leichteren Wiedereinstieg zu ermöglichen.
Mit verschiedenen nacheinander aufgelegten Zuschussprogrammen wird auch das Ziel der Hartz-Reformen konterkariert, (Langzeit-)Arbeitslose rasch in den ersten Arbeitsmarkt zu vermitteln. Stattdessen finanzieren die Steuer- und Beitragszahler Beschäftigungsverhältnisse für junge Arbeitslose mit „Job-Bonus“ und „Qualifizierungskombi“ sowie für Langzeitarbeitslose über die „Job-Perspektive“ und den „Kommunal-Kombi“. Wie bei den Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in den 1990er Jahren ist nicht auszuschließen, dass sich die Arbeitsmarktchancen der Programmteilnehmer größtenteils verschlechtern werden.
Den schwerwiegendsten Eingriff in die Arbeitsmarktordnung stellen jedoch die Gesetze zur weiteren Einführung branchenspezifischer Mindestlöhne dar. Nach dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz sind Mindestlöhne in Branchen mit einer Tarifbindung von wenigstens 50 Prozent, nach dem novellierten Mindestarbeitsbedingungengesetz bei einer Tarifbindung von weniger als der Hälfte der Arbeitnehmer möglich. Neben dem Baugewerbe sowie den im Dezember 2007 einbezogenen Briefdienstleistungen wurden mittlerweile auch die Altenpflege und die Abfallwirtschaft, das Wach- und Sicherheitsgewerbe sowie Großwäschereien, Weiterbildung und Bergbau-Spezialarbeiten in das Entsendegesetz aufgenommen. Grundsätzlich können nicht nur regional- und branchenverschiedene Mindestentgelte festgelegt, sondern diese auch nach Qualifikation und Art der Tätigkeit differenziert werden.
Gesetzlich protegierte Mindestlöhne und Lohngitter greifen massiv in die verfassungsrechtlich geschützte Tarifautonomie ein und entlassen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände aus ihrer Verantwortung, sich auf beschäftigungssichernde Löhne zu einigen. Da künftig auch Bundesregierung und Landesregierungen ein Vorschlagsrecht für Lohnuntergrenzen haben, steigt die politische Einflussnahme. Wie bereits im Post-Gewerbe geschehen, können wegen zu hoher Mindestentgelte Arbeitnehmer entlassen und Konkurrenzunternehmen aus dem Markt gedrängt werden.
Arbeitsmarktpolitik: die Änderungen im Detail
Verlängerung und Vereinfachung der Kurzarbeit
Erste Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Bezugsfrist für das
Kurzarbeitergeld vom 29.5.2009
Drittes Gesetz zur Änderung des Vierten Buches Sozialgesetzbuch und anderer
Gesetze (Das Gesetz wurde später umbenannt in Gesetz zur Änderung des Vierten Buches Sozialgesetzbuch, zur Errichtung einer Versorgungsausgleichskasse und zur Änderung anderer Gesetze.)
1. Beratung BT: 3.4.2009; 2./3. Beratung BT: 19.6.2009; abschließende Beratung BR: 10.7.2009; Inkrafttreten: zu verschiedenen Zeitpunkten
Bewertungsrelevante Änderungen
Die maximale Bezugsfrist für das Kurzarbeitergeld wird bei Arbeitnehmern, deren Anspruch auf Kurzarbeitergeld bis zum 31.12.2009 entsteht, von 18 auf 24 Monate verlängert.
Für ab dem 1.1.2009 durchgeführte Kurzarbeit muss das Unternehmen ab dem 7. Monat des Bezugs von Kurzarbeitergeld keinen Arbeitgeber-Beitrag zur Sozialversicherung zahlen. Für die Berechnung des Sechs-Monats-Zeitraumes ist es ausreichend, dass in mindestens einem Betrieb des Arbeitgebers kurzgearbeitet wurde.
Bewertung
In der aktuellen Rezession kann die Kurzarbeit ein probates Mittel sein, damit Unternehmen in vorübergehen auftragsschwachen Zeiten ihre Beschäftigten halten können und nicht entlassen müssen. Betriebsspezifisches Humankapital geht nicht absatzbedingt verloren. Gleichzeit schützt sie die Arbeitnehmer vor sofortiger Arbeitslosigkeit.
Allerdings ist das Kurzarbeitergeld als Überbrückung für einen Arbeitsausfall von absehbarer Dauer konzipiert. Bei einer Bezugsdauer von zwei Jahren ist diese kurzfristige „Absehbarkeit“ nicht mehr gegeben. Darüber hinaus ist fraglich, ob die Unternehmen überhaupt Kurzarbeit so lange in Anspruch nehmen können bzw. wenn sie es täten, ob sie nach Ablauf der Höchstdauer ihre Arbeitnehmer dann auch wieder regulär beschäftigen würden und schließlich nicht doch entlassen müssten. Die Kurzarbeiter könnten sich in falscher Sicherheit wiegen und sich weiter an das Unternehmen binden, statt sich um einen neuen Arbeitsplatz zu bemühen. Außerdem verlängert sich mit der befristeten Ausdehnung der faktische Höchstbezug von Unterstützung aus der Arbeitslosenversicherung deutlich auf 36 bzw. 48 Monate (für ältere Arbeitnehmer). Es ist nicht auszuschließen, dass die in der Krise sinnvolle Überbrückungsfunktion der Kurzarbeit und die damit einhergehende Verlängerung von Lohnersatzleistungen den negativen Nebeneffekt haben, die Langzeitarbeitslosigkeit zu erhöhen und die Frühverrentung wiederzubeleben.
Der Erlass der Arbeitgeberbeiträge zu den Sozialversicherungen ab dem 7. Monat ohne Weiterbildungsverpflichtung kann für die betroffenen Unternehmen hilfreich sein. Mehr Flexibilität bedeutet für diese auch, dass nur in einem Betrieb die Sechs-Monats-Frist abgelaufen sein muss, um sich auch für andere Unternehmensteile von Sozialversicherungsbeiträgen befreien zu lassen.
Allerdings erhöht die Leistungsausweitung die Ausgaben der Arbeitslosenversicherung. (Leider beziffert der Gesetzentwurf den zu erwartenden Mehraufwand nicht.) Da sie sich über Beiträge der Arbeitgeber und Arbeitnehmer finanziert, werden diese belastet. Derzeit ist zwar nicht geplant, die Beitragssätze zur Arbeitsförderung zu erhöhen – sie sind zum Jahresanfang und befristet bis Ende 2010 ja erst von 3,3 auf 2,8 Prozent gesenkt worden. Und in diesem Jahr soll die Bundesagentur für Arbeit (BA) die Mehrausgaben noch aus ihrer allgemeinen Rücklagen finanzieren. Doch bereits im nächsten Jahr muss der Bund nach Angaben des Bundesministeriums der Finanzen der BA für den Bereich der Arbeitslosenversicherung zusätzlich 20 Milliarden Euro zuschießen – vor allem aufgrund der bereits erwähnten Beitragssatzsenkung sowie der konjunkturbedingt höheren Arbeitslosigkeit und Kurzarbeit (höhere Ausgaben und wegbrechende Einnahmen).
Der Bund will die entsprechenden Liquiditätshilfen lediglich stunden. Mit anderen Worten: Die Arbeitslosenversicherung muss das Darlehen aus dem Bundeshaushalt wieder zurückzahlen. Damit droht der Beitragssatz in Zukunft zu steigen. Da dessen Ausmaß derzeit nicht quantifiziert werden kann, führt die Abwägung der qualitativen Pro- und Contra-Argumente zu einem neutralen Bewertungsergebnis.
(Keine Änderung)
Fazit:
Der Teilindikator „Arbeitsmarktpolitik“ bleibt unverändert bei -17,6 Prozent.