12. INSM-WiWo-Politikanalyse des IW Köln - Steuer- und Finanzpolitik

3.3 Steuer- und Finanzpolitik

Die Große Koalition profitierte über weite Strecken davon, dass sich seit 2006 der Aufschwung positiv auf die Steuereinnahmen und das Beitragsaufkommen der Sozialversicherungen ausgewirkt hat. Doch nicht nur das Konjunkturplus, sondern auch massive Steuererhöhungen zu Beginn der schwarz-roten Amtszeit haben dazu beigetragen, dass die gesamtstaatliche Defizitquote bis 2008 auf nahezu null gesunken ist. Allein die Erhöhung des Regelsatzes der Mehrwertsteuer sowie der Versicherungsteuer von 16 auf 19 Prozent und die „Reichensteuer“ (Anhebung des Spitzensteuersatzes der Einkommensteuer von 42 auf 45 Prozent für Einkommen ab 250.000/500.000 Euro für Alleinstehende/Verheiratete), die allesamt Anfang 2007 in Kraft traten,spülten zulasten der Verbraucher und Einkommensbezieher rund 25 Milliarden Euro mehr in die öffentlichen Kassen.

Die Abschaffung der Eigenheimzulage für Neufälle, die Einschränkung der Verlustverrechnung bei bestimmten Steuerstundungsmodellen und die Streichung einer Vielzahl von Steuervergünstigungen trugen ebenfalls zur Etatsanierung bei. (Mit der Abschaffung der Pendlerpauschale erlitt die Große Koalition allerdings Schiffbruch: Das
undesverfassungsgericht stufte es als grundgesetzwidrig ein, dass die Wegekosten zur Arbeit seit 2007 nur noch ab dem 21. Entfernungskilometer wie Werbungskosten bei der Einkommensteuer geltend gemacht werden konnten. Der Fiskus muss die Mehreinnahmen der Jahre 2007 und 2008 in Höhe von jeweils 2,5 Milliarden Euro den Steuerzahlern erstatten.) 

Andererseits lud die Große Koalition der öffentlichen Hand neue Lasten auf, indem sie mehrfach die Absetzbarkeit von Kinderbetreuungskosten, haushaltsnahen Dienstleistungen oder Handwerksleistungen ausweitete. Diese neuen Steuervergünstigungen höhlen die Bemessungsgrundlage der Einkommensteuer zugunsten weniger Nutznießer aus und verhindern eine breitere Entlastung aller Steuerzahler.

Neben der Haushaltskonsolidierung bis Ende 2008 hat – allerdings mit einigen gravierenden Abstrichen – auch die Unternehmenssteuerreform die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen verbessert. Denn die nominalen Steuersätze sind für einbehaltene Gewinne von Kapitalgesellschaften und Personenunternehmen von 38,7 beziehungsweise in der Spitze 45,7 Prozent auf einheitlich 29,8 Prozent gesunken. (Unterstellt wird ein Gewerbesteuer-Hebesatz von 400.)

Doch für die Nettoentlastung von rund 5 Milliarden Euro (volle Jahreswirkung) müssen die Unternehmen einen hohen Preis zahlen: Die Einschränkung der Sofortabschreibung für geringwertige Güter und die Abschaffung der degressiven Abschreibung auf bewegliche Güter des Anlagevermögens entziehen den Unternehmen Liquidität. (Indem die Bundesregierung im Rahmen des Konjunkturpakets II auf zwei Jahre befristet die Möglichkeit der degressiven Abschreibung zu einem Satz von 25 Prozent wieder einführt, wird deutlich, dass sie sich des investitionsfördernden Effekts der degressiven AfA durchaus bewusst ist.)

Zudem verschärfen die Zinsschranke, derzufolge der Zinsaufwand unter bestimmten Bedingungen nicht mehr voll abzugsfähig ist, und die Ausweitung der Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer um ertragsunabhängige Elemente die Substanzbesteuerung.
 
Keine Erleichterung verschafft die Reform der Erbschaft- und Schenkungsteuer. Zwar profitieren Ehegatten, eingetragene Lebenspartner, Kinder und Enkel von höheren Freibeträgen. Entferntere Verwandte haben hingegen durch eine höhere Besteuerung das Nachsehen. Zudem wird die steuerrechtliche Behandlung der Unternehmensnachfolge wesentlich komplizierter. Der volle oder teilweise Erlass der Erbschaftsteuer auf das Betriebsvermögen ist nämlich an strenge Haltefristen, Fortführungsklauseln und weitere Bedingungen gebunden. Angesichts eines Aufkommens von rund 4 Milliarden Euro handelt es sich bei der Erbschaftsteuer um eine Bagatellsteuer, die in der Administration sowohl für den Fiskus als auch für die Erben teuer ist. Es wäre sinnvoller gewesen, sie komplett abzuschaffen, wie dies beispielsweise Schweden, Luxemburg und Österreich getan haben. Alternativ hätte im Rahmen der Föderalismusreform II die Regelungskompetenz für die Erbschaftsteuer den Ländern übertragen werden können. Denn diesen steht ohnehin das Aufkommen alleine zu. Sie hätten dann jeweils für sich über Abschaffung oder Gestaltung entscheiden können.

 
Positive steuerpolitische Impulse setzten zuletzt die Beschlüsse zur vollständigen Absetzbarkeit von Vorsorgeaufwendungen für die Kranken- und Pflegeversicherung bei der Einkommensteuer ab 2010 sowie Änderungen bei der Einkommensteuer im Rahmen des zweiten Konjunkturpakets. Sie entlasten die Steuerzahler um gut 9 Milliarden Euro beziehungsweise knapp 7,5 Milliarden Euro pro Jahr. Rückwirkend zum 1. Januar 2009 sank der Eingangssteuersatz von 15 auf 14 Prozent, der Grundfreibetrag wird in zwei Stufen von 7.664 auf 8.004 Euro und die Tarifeckwerte um 400 Euro in 2009 und 330 Euro in 2010 erhöht. Zwar gelingt es der Großen Koalition mit diesen Tarifänderungen nicht, den sogenannten Mittelstandsbauch zu beseitigen und die leistungsfeindliche Progression im unteren Einkommensbereich abzuschwächen. Doch die Erhöhung der Tarifeckwerte trägt dazu bei, die kalte Progression abzumildern. Die Steuerzahler erhalten einen Teil dessen zurück, was ihnen zuvor mit den ansteigenden (Grenz-)Steuersätzen an realer Kaufkraft entzogen wurde.

 
Langfristig dürfte die im Rahmen der Föderalismusreform II eingeführte Schuldenbremse die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte vorantreiben. Unter dem Eindruck der rezessionsbedingt ausufernden Neuverschuldung haben sich Bund und Länder auf folgende Punkte geeinigt: Ab 2016 darf der Bund nur noch ein strukturelles Defizit von 0,35 Prozent des nominalen BIP – derzeit rund 8 Milliarden Euro – ausweisen; die Länder dürfen ab 2020 gar keine strukturellen Haushaltslücken mehr haben. Konjunkturelle Defizite müssen im Aufschwung wieder ausgeglichen werden. Ansonsten sind neue Schulden nur noch bei Naturkatastrophen oder anderen außergewöhnlichen Notsituationen zulässig und nach einem verbindlichen Tilgungsplan wieder abzubauen. Ein nationaler Stabilitätsrat soll als Frühwarnsystem darüber wachen, dass die öffentlichen Haushalte solide finanziert sind, und gegebenenfalls Sanierungspläne beschließen.

Steuer- und Finanzpolitik: die Änderungen im Detail

Föderalismusreform II

(… Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Aritkel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d); Begleitgesetz zur zweiten Föderalismusreform.)

1. Beratung BT: 27.3.2009; 2./3. Beratung BT: 29.5.2009;
abschließende Beratung BR: 12.6.2009; Inkrafttreten: am Tag nach der Verkündung

Bewertungsrelevante Änderungen

• Grundsätzlich gilt, dass die Haushalte von Bund und Ländern bei konjunktureller Normallage ohne Einnahmen aus Krediten auskommen müssen. Einnahmen und Ausgaben sind um finanzielle Transaktionen zu bereinigen. (Dies bedeutet beispielsweise, dass einmalige Privatisierungserlöse auf der Einnahmenseite herauszurechnen sind.) Die Bundesländer dürfen keine strukturellen Defizite mehr machen; der Bundeshaushalt erfüllt den Verfassungsgrundsatz auch dann noch, wenn sich sein strukturelles Defizit auf bis zu 0,35 Prozent des nominalen Bruttoinlandsproduktes (BIP) beläuft.

• Abweichungen sind von dem Verschuldungsverbot nur in folgenden Fällen möglich:
  
  – zur Stabilisierung der Konjunkturentwicklung, aber nur symmetrisch im Auf- und Abschwung, d. h. konjunkturelle Defizite und konjunkturelle Überschüsse sollen sich „in etwa“ ausgleichen. Seine Abweichungen von der Normallage muss der Bund auf einem Kontrollkonto erfassen; liegen die kumulierten Defizite über 1,5 Prozent des BIP, hat der Bund diese „konjunkturgerecht“ zurückzuführen;
  – im Falle von Naturkatastrophen oder anderen außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen. Für diese Kreditaufnahmen muss der Bund zeitgleich mit einfacher Mehrheit des Bundestages einen Tilgungsplan beschließen
  – Sondervermögen mit eigener Kreditermächtigung, die vor dem 31.12.2010 bestanden, bleiben überrührt (dies betrifft beispielsweise den Investitions- und Tilgungsfonds, der für das Konjunkturpaket II aufgelegt worden ist).

• Die Föderalismusreform tritt grundsätzlich ab dem Haushaltsjahr 2011 in Kraft. Allerdings gelten folgende Übergangsregelungen:
  
  – Der Bund soll ab 2011 sein strukturelles Defizit in gleichmäßigen Schritten zurückführen. Bis 2016 muss es auf maximal 0,35 Prozent des BIP gesunken sein.
  – Die Länder haben bis 2020 Zeit, bis sie ihre strukturelle Neuverschuldung auf 0 gesenkt haben.
  – Fünf Bundesländer erhalten von 2011 bis 2019 Konsolidierungshilfen in Höhe von jährlich insgesamt 800 Millionen Euro, die hälftig von Bund und Ländern getragen werden, von den Ländern aus deren Umsatzsteueranteil. Dabei handelt es sich um Berlin (80 Millionen Euro), Bremen (300 Millionen Euro), Saarland (260 Millionen Euro), Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein (je 80 Millionen Euro).

Die Empfängerländer müssen ihre strukturellen Finanzierungsdefizite in Zehntelschritten vom Ausgangswert bis Ende 2020 abbauen. Stellt der Stabilitätsrat (s. u.) fest, dass ein Land in einem Jahr seine Konsolidierungsverpflichtung nicht einhält, wird ihm die Konsolidierungshilfe für dieses Jahr gestrichen.

• Sonstiges:
  
  – Ab dem Jahr 2011 dürfen keine Sondervermögen mit eigener Kreditermächtigung außerhalb des Bundeshaushaltes (vulgo: Schattenhaushalte) mehr eingerichtet werden.
  – Bund und Länder richten einen gemeinsamen Stabilitätsrat ein, der ihre Haushalte fortlaufend überwachen soll. Der Stabilitätsrat ist mit folgenden Kompetenzen ausgestattet: Feststellung einer drohenden Haushaltsnotlage (und Entwicklung des entsprechenden Verfahrens); Aufstellung und Durchführung von Sanierungsprogrammen zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen (und Entwicklung der dazu erforderlichen Grundsätze); Veröffentlichung seiner Beschlüsse.

Bewertung:

Eigentlich hat Deutschland bereits zwei Schuldenbremsen. Die ältere steht im Grundgesetz: Gemäß Artikel 115 dürfen die Einnahmen aus Krediten die Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten. Einzige Ausnahme ist die Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Vergleichbare Regelungen gibt es in den Landesverfassungen. Die jüngere Schuldenbremse wurde von der Europäischen Währungsunion ins Leben gerufen: Das jährliche Haushaltsdefizit des Staates darf 3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts nicht überschreiten. Aber auch hier gibt es Ausnahmen für Rezessionszeiten.

Doch beide Begrenzungen konnten nicht verhindern, dass die Staatsverschuldung seit den 1970er Jahren ständig gestiegen ist bzw. in den Jahren 2002 bis 2005 vier Mal in Folge gegen das Maastricht-Kriterium verstoßen wurde. Daher ist die jetzt im Grundgesetz verankerte Einsicht, dass es einer Schuldenbremse bedarf, um die nachfolgenden Generationen nicht übermäßig zu belasten, genauso wichtig wie die technische Ausgestaltung der Grenzen. Die Schuldenbremse verbietet der öffentlichen Hand die Kreditaufnahme nicht gänzlich. Vielmehr zeigt sie Bund und Ländern deutlicher als bisher die Grenzen auf. In guten Zeiten muss sparsam gewirtschaftet werden. Denn in schlechten Zeiten findet die Politik immer Gründe, mit denen sie Ausnahmen rechtfertigen kann.

Dauerhaft defizitäre öffentliche Haushalte belasten das Produktionspotenzial. Deshalb ist nach der aktuellen Finanz- und Wirtschaftskrise eine baldige Rückkehr zu ausgeglichenen öffentlichen Haushalten geboten. Zudem hängt die Wirksamkeit von Konjunkturprogrammen auch davon ab, wie glaubwürdig kommuniziert wird, nach Überwindung der Krise die Verschuldung wieder zurückzuführen. Eine Verfassungsänderung, die einer Zweidrittel-Mehrheit in Bundestag und Bundesrat bedarf und auch nur wieder mit einer Zweidrittel-Mehrheit in beiden Kammern zurückgenommen werden kann, ist das glaubwürdigste Signal, dass die Bundespolitik aussenden kann. Auch die Bundesländer haben sich zur entsprechenden Änderung ihrer Verfassungen verpflichtet.

Die neue Schuldenregel sieht im Grundsatz vor, dass Bund und Länder in normalen konjunkturellen Zeiten ohne Kreditfinanzierung auskommen müssen. Allein dem Bund ist eine auf 0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts begrenzte jährliche Neuverschuldung erlaubt. Sie ist vorgesehen „… für solche Maßnahmen, die nicht nur der dauerhaften Stärkung von Wachstum und nachhaltiger Entwicklung dienen, sondern insbesondere künftigen Generationen zugute kommen…“ (Deutscher Bundestag, 2009). Anders als bisher ist die (strukturelle) Neuverschuldung des Bundes nicht an eine bestimmte Ausgabenkategorie gebunden und damit variabel, sondern jetzt fix auf 0,35 Prozent des BIP beschränkt. Auch die neue Schuldengrenze sieht eine Ausnahmeregel vor. Diese ist allerdings enger als bisher gefasst und soll „die Handlungsfähigkeit des Staates im Fall
von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen … gewährleisten“ (Deutscher Bundestag, 2009). Zudem muss der Bund bei Inanspruchnahme der Ausnahmeregel gleichzeitig einen Tilgungsplan beschließen, was den Druck und die Verbindlichkeit zu einer baldigen Rückkehr zu ausgeglichenen Haushalten erhöht. Wichtig ist auch die Streichung des bisherigen Artikels 115 Abs. 2 GG, der Ausnahmeregeln für Sondervermögen beinhaltet. Ab 2011 ist es nicht mehr möglich, über Sondervermögen mit eigenständiger Kreditermächtigung – wie jüngst beispielsweise der Sonderfonds Finanzmarktstabilisierung oder der Investitions- und Tilgungsfonds zur Finanzierung des Konjunkturpaketes II – außerhalb des Bundeshaushaltes die Grenzen der erlaubten Verschuldung zu verschleiern und zu umgehen.

Das Verbot der Sondervermögen ist ein Beitrag zu mehr Transparenz in der öffentlichen
Finanzwirtschaft. Auch künftig ist es Bund und Ländern möglich, das Budget über den Konjunkturzyklus hinweg atmen zu lassen. Die neue Schuldenregel erlaubt also das Wirksamwerden von automatischen Stabilisatoren. Dies ist grundsätzlich vernünftig, denn ohne diese Möglichkeit müssten die Haushalte prozyklisch ausgerichtet werden: Im Abschwung müssten Ausgaben gekürzt oder Einnahmen erhöht, im Aufschwung entsprechend Ausgaben gesteigert oder Einnahmen gesenkt werden, um stets einen ausgeglichenen Haushalt zu garantieren. Unter stabilitätspolitischen Gesichtspunkten
wäre dies kontraproduktiv. Um die Gefahr einer asymmetrischen Fiskalpolitik – Verschuldung im Abschwung, aber keine vollständige Konsolidierung im Aufschwung – zu reduzieren, sieht die neue Schuldenregel ein Kontrollkonto vor, auf dem die konjunkturellen Defizite festgehalten werden. Im Aufschwung sind entsprechende Überschüsse zu erwirtschaften, um den Kontostand mindestens wieder auszugleichen.

Die neue Schuldengrenze greift nicht sofort, sondern sieht längere Übergangsfristen vor. So werden die finanzschwachen Bundesländer Saarland, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Berlin und Bremen vom Bund und den anderen Ländern in den Jahren 2011 bis 2019 mit Konsolidierungshilfen von insgesamt 800 Millionen Euro pro Jahr unterstützt. Der Bund muss erstmals 2016 seine strukturelle Neuverschuldung auf dann maximal 0,35 Prozent reduzieren, die Länder haben sogar Zeit bis 2020, um zur Finanzierung ihrer Haushalte ganz ohne laufende Kreditaufnahme auszukommen.

Diese Übergangsregel wurde als wenig ehrgeizig kritisiert. Ein Vergleich mit der als erfolgreich geltenden Konsolidierungsperiode 1982 bis 1989 zeigt jedoch, dass diese Übergangsregelung Bund und Ländern angesichts des in 2009 und 2010 erreichten Defizits enorme haushaltspolitische Anstrengungen abverlangen wird. (Vgl. Klös, Hans-Peter / Kroker, Rolf, 2009, Haushaltskonsolidierung und Investitionsstimulierung, in: Agenda 20 D, Wege zu mehr Wachstum und Verteilungseffizienz, Institut der deutschen Wirtschaft Köln (Hrsg.), Köln, S. 252 ff.) Nach Angaben des Bundesministeriums der Finanzen müsste der Bund seine strukturelle Neuverschuldung, die für das Jahr 2010 auf 1,6 Prozent des BIP geschätzt wird, bis 2013 auf 1,0 Prozent und bis 2016 auf 0,35 Prozent senken.

Die Einhaltung der Übergangsregel ist somit keine schwache Budgetrestriktion. Allerdings birgt sie auch Gefahren in sich, da Gebietskörperschaften versuchen könnten, den strengen Konsolidierungsdruck dadurch zu reduzieren, dass sie doch wieder öffentliche Investitionen kürzen, weil dies gegenüber einem strikten Sparkurs bei Konsumausgaben und Transferleistungen politisch einfacher umzusetzen ist. Zudem ist nicht auszuschließen, dass Bund und Länder versuchen werden, die Konsolidierung auch über Steuer- und Beitragserhöhungen anzugehen. Sowohl die Kürzung von Investitionen als auch die Erhöhung von Steuern und Abgaben würden zentrale Wachstumstreiber schwächen.

Zum jetzigen Zeitpunkt sind diese möglichen wachstums- und beschäftigungspolitisch kontraproduktiven Konsolidierungsstrategien nicht bewertungsrelevant. Vielmehr gilt es anzuerkennen, dass sich der Bund eine vergleichsweise strenge und nur mit Zweidrittel-Mehrheit revidierbare Regelbindung zur Vermeidung übermäßiger Haushaltsdefizite gegeben hat. Die Bundesländer haben nach ihrer Zustimmung zur Grundgesetzänderung im Bundesrat noch die Pflicht, die Schuldenbremse in ihren Verfassungen zu verankern.

Der Teilindikator „Steuer- und Finanzpolitik“ steigt um 10,4 Punkte.

Zweiter Nachtragshaushalt 2009

(Gesetz über die Feststellung eines Zweiten Nachtrags zum Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2009.)

und gesamtstaatliche Neuverschuldung

1. Beratung BT: 19.6.2009; 2./3. Beratung BT: 2.7.2009; abschließende Beratung BR:
10.7.2009; Inkrafttreten: rückwirkend zum 1.1.2009

Bewertungsrelevante Änderungen

• Der zweite Nachtragshaushalt 2009 sieht eine Nettoneuverschuldung des Bundes von 49,1 Milliarden Euro vor. Die Investitionen liegen bei 32,8 Milliarden Euro.

• Laut Prognose der EU-Kommission von April 2009 beläuft sich das gesamtstaatliche Defizit von Bund, Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungshaushalten in diesem Jahr auf 3,9 Prozent des nominalen BIP. Auch das Bundesfinanzministerium geht davon aus, dass das Maastricht-Defizit in diesem Jahr bei rund 4 Prozent liegen wird.

Bewertung

Die Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise hinterlässt immer deutlichere Spuren in den öffentlichen Haushalten. Ende des letzten Jahres ging das Bundesministerium der Finanzen (BMF) noch davon aus, dass das Haushaltsdefizit 2009 bei 18,5 Milliarden Euro liegen würde. Im Januar 2009 legte er dann einen ersten Nachtragshaushalt vor, der die Nettokreditaufnahme noch auf 36,9 Milliarden Euro bezifferte. Inzwischen klafft in diesem Jahr eine Lücke von 49 Milliarden Euro im Bundeshaushalt.

Doch auch dieser Betrag spiegelt das Ausmaß der Neuverschuldung nur unvollständig wider. Denn mit dem Sondervermögen Finanzmarktstabilisierung (SoFFin) und dem Investitions- und Tilgungsfonds (ITF) hat der Bund im letzten und diesem Jahr zwei Sondervermögen außerhalb des Bundeshaushalts eingerichtet, die über eine eigene Kreditermächtigung von 20 bzw. 25,5 Milliarden Euro (inklusive der Ende Juni verabschiedeten Aufstockung der Mittel für die Abwrack bzw. Umweltprämie um 3,5 Milliarden Euro und für Zinsausgaben in Höhe von 0,7 Milliarden Euro) verfügen. Zwar lässt sich die Gesamtneuverschuldung des Bundes schwer abschätzen, da die Kreditermächtigungen von SoFFin und ITF überjährig sind und die Kreditaufnahme vom tatsächlichen Mittelabfluss abhängt. Das BMF geht allerdings davon aus, dass die Neuverschuldung in diesem Jahr „weit über 50 Milliarden Euro liegen dürften und für das nächste Jahr […] ein Volumen von 100 Milliarden Euro zumindest nicht unrealistisch [erscheint].“

Die Europäische Kommission und auch das BMF gehen von einer gesamtstaatlichen Nettoneuverschuldung von rund 4 Prozent des nominalen BIP in diesem Jahr aus. Die verschlechterte Lage der öffentlichen Haushalte zieht eine negative Bewertung nach sich:

Der Teilindikator „Steuer- und Finanzpolitik“ sinkt um 6,7 Punkte.

Hinweis: Ende Juni 2009 legte das Kabinett Merkel-Steinmeier den Entwurf des Bundeshaushaltes 2010 vor. Dieser beziffert die Nettokreditaufnahme des Bundes mit 86,1 Milliarden Euro (ohne Sondervermögen) bei einem Investitionsvolumen in Höhe von 48,6 Milliarden Euro. Am 27.9.2009 wird ein neuer Bundestag gewählt. Dieser beschließt zu Beginn der 17. Wahlperiode unter anderen Mehrheitsverhältnissen den Bundeshaushalt 2010. Zudem könnte die neue Bundesregierung das Haushaltspaket noch einmal aufschnüren, um eigene Akzente zu setzen. Auch ein Kassensturz und eine darauf fußende Etatsanierung sind für die Zeit nach dem Urnengang nicht auszuschließen. Auch wenn davon auszugehen ist, dass die Nettoneuverschuldung des Bundes im nächsten Jahr erheblich steigen wird, kann das Ausmaß angesichts der unsicheren  gesamtwirtschaftlichen Lage zum jetzigen Zeitpunkt nicht verlässlich abgeschätzt werden. Daher wird der Etatentwurf 2010 in dieser Schlussbilanz der Großen Koalition nicht mehr bewertet.

Bürgerentlastungsgesetz Krankenversicherung

(Gesetz zur verbesserten steuerlichen Berücksichtigung von Vorsorgeaufwendungen)

1. Beratung BT: 19.3.2009; 2./3. Beratung BT: 19.6.2009; abschließende Beratung BR:
10.7.2009; Inkrafttreten: im Wesentlichen zum 1.1.2010

Bewertungsrelevante Änderungen

• Entlastung der Arbeitnehmer bzw. Kranken- und Pflegeversicherten: Das Entlastungsvolumen durch die Abzugsfähigkeit der Beiträge zur Kranken- und Pflegevollversicherung ab dem Jahr 2010 liegt bei 9,5 Milliarden statt 8,1 Milliarden Euro (volle Jahreswirkung).

• Entlastung der Unternehmen:
  – Die Umsatzgrenze für die Ist-Versteuerung wird ab 1.7.2009 befristet bis zum 31.12.2011 in den alten Bundesländern auf 500.000 Euro angehoben; in den neuen Bundesländern gilt die erhöhte Umsatzgrenze von 500.000 Euro ebenfalls bis Ende 2011. Die Sonderregelung wäre eigentlich Ende 2010 abgelaufen.
  – Befristet auf die Jahre 2008 und 2009 steigt die Freigrenze bei der Zinsschranke von 1 auf 3 Millionen Euro.
  – Ebenfalls befristet auf die Jahre 2008 und 2009 wird eine allgemeine Sanierungsklausel bei der Verlustabzugsbeschränkung nach Paragraf 8c Körperschaftsteuergesetz eingeführt.

Bewertung

Die vollständige Absetzbarkeit der Beiträge zur Kranken- und Pflegeversicherung (nach dem sozialrechtlichen Leistungskatalog) von der Einkommensteuer entlastet die Bürgerinnen und Bürger um 9,5 Milliarden Euro (volle Jahreswirkung). Damit ist das Entlastungsvolumen um 1,4 Milliarden Euro höher als im Gesetzentwurf.

Leicht positiv wirken sich außerdem die – allerdings nur befristet geltenden – Neuerungen im Bereich der Unternehmensbesteuerung aus, die zwar mit der Steuersenkung für die Kranken- und Pflegeversicherten nichts zu tun haben, aber angesichts der Rezession noch an das „Bürgerentlastungsgesetz Krankenversicherung“ angehängt wurden: Mit der Lockerung der Zinsschranke und dem wieder möglichen unbeschränkten Verlustabzug in Sanierungsfällen mildert die Bundesregierung übergangsweise investitionsfeindliche Verschärfungen ab, die sie erst im Rahmen der Unternehmensteuerreform 2008 eingeführt hat.

Stärker als die damit verbundenen Steuererleichterungen von jeweils 955 Millionen Euro (volle Jahreswirkung) in den Jahren 2009 und 2010 wiegt der politisch-symbolische Gehalt dieser Maßnahmen, da die Große Koalition umstrittene Änderungen bei der Unternehmensbesteuerung teilweise zurücknimmt. So lautet die Gesetzesbegründung zur Anhebung der Freigrenze bei der Zinsschranke: „Die zeitlich befristete Erhöhung der Freigrenze […] dient der Entlastung und der Stärkung von mittelständischen Unternehmen und stellt sicher, dass die Zinsschranke bei diesen Unternehmen auch während der Konjunkturkrise nicht zu Nichtabziehbarkeit von Zinsaufwendungen
führt.“ Damit macht sich die Große Koalition die bereits ihrer Unternehmensteuerreform 2007 vorgebrachte Kritik zu eigen, dass die höhere Besteuerung von  ertragsunabhängigen Elementen die Unternehmenssubstanz gefährdet.

Die befristete Anhebung der Umsatzgrenze für die Ist-Besteuerung auf 500.000 Euro in Westdeutschland und die Verlängerung dieser in Ostdeutschland bereits seit Langem erfolgreichen Praxis bis Ende 2011 stellt für kleine Unternehmen ebenfalls eine erhebliche Liquiditätshilfe dar. Es handelt sich dabei nicht um eine Subvention, sondern lediglich um eine zeitliche Verschiebung der Steuerlast: Laut Finanzierungstableau müssen die in diesem Jahr bzw. nächstem Jahr eingesparten Steuern von insgesamt 1,95 Milliarden Euro in den Folgejahren an den Fiskus wieder abgeführt werden.

Der Teilindikator „Steuer- und Finanzpolitik“ steigt um 1,5 Punkte.

Steuerhinterziehungsbekämpfungsgesetz

1. Beratung BT: 28.5.2009; 2./3. Beratung BT: 3.7.2009;
abschließende Beratung BR: 10.7.2009; Inkrafttreten: 1.8.2009

Bewertungsrelevante Änderungen

Unterhalten steuerpflichtige Privatpersonen oder Unternehmen Geschäftsbeziehungen zu Partnern in sogenannten Steueroasen, verweigern diese Staaten die Herausgabe von Informationen an die deutschen Finanzbehörden und kommt der Steuerpflichtige strengeren Mitwirkungs- und Nachweispflichten nicht nach, so kann die Anwendung bestimmter steuerlicher Regeln eingeschränkt werden (z. B. der Abzug von Betriebsausgaben oder Werbungskosten, Entlastungen von der Kapitalertragsteuer oder Abzugsteuer oder die Inanspruchnahme der Abgeltungsteuer bzw. des Teileinkünfteverfahrens). Die Einzelheiten – u. a. auch, welche Länder betroffen sind – sollen in einer gesonderten Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf, geregelt werden. Bei Kapitalanlagen im Ausland haben natürliche Personen höhere Mitwirkungs- und Aufbewahrungspflichten.
Die Prüfungsrechte der Finanzbehörden werden ab 2010 erweitert.

Bewertung

Es ist grundsätzlich zu begrüßen, dass die Bundesregierung versucht, Steuerhinterziehung weiter zu erschweren. Denn die bewusste Täuschung des Fiskus und die unzureichende Ahndung grenzüberschreitender Delikte senkt die Steuermoral und kann zu großen Steuerausfällen führen. Jene Steuerpflichtigen, die korrekt ihr Einkommen versteuern, werden dadurch benachteiligt. Daher ist die Bekämpfung der Steuerhinterziehung ein Beitrag zu mehr Steuergerechtigkeit. Aus der Wirtschaft wurde zu Recht Kritik an der hohen Eingriffsintensität des Gesetzes laut. Zunächst ging der Entwurf sogar von einem Generalverdacht der Hinterziehung gegen jeden  Steuerpflichtigen mit Geschäftsbeziehung in einer „Steueroase“ aus. Dies sind Staaten, mit denen kein Informationsaustausch nach den Standards der OECD möglich ist. Hier ist zu hinterfragen, warum der Steuerpflichtige dafür gerade stehen muss, wenn es dem Staat bislang nicht gelungen ist, entsprechende Kooperationsabkommen zu schließen. Bedenklich sind weiterhin die mögliche Einschränkung der Kapitalsverkehrsfreiheit und die Vielzahl unbestimmter Rechtsbegriffe, die das Gesetz enthält. Diese sollen erst im Rahmen einer Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf, präzisiert werden.

Der Gesetzgeber steht vor einem Dilemma: Einerseits liegt es in seinem und im Interesse der Bürger, steuerlich gleiche Sachverhalte auch gleich zu behandeln. Außerdem möchte er nicht auf die ihm entgangenen Einnahmen verzichten. Solange es einzelnen Steuerpflichtigen zulasten der Gemeinschaft möglich ist, durch Schlupflöcher der Besteuerung zu entgehen, kann der Fiskus diese Ziele nicht erreichen. Bislang haben manche Staaten – allen voran viele Offshore-Zentren, aber auch die USA und das  Vereinigte Königreich – mit niedrigeren Regulierungsstandards Steuerhinterziehung begünstigt. (vgl. Matthes, Jürgen, 2009, Die Rolle des Staates in einer neuen Weltwirtschaftsordnung, Eine ordnungspolitische Rückbesinnung, IW-Positionen Nr. 38, Köln, S. 36.) Andererseits muss der Eingriff in die Freiheitsrechte verhältnismäßig sein. Es darf im konkreten Fall nicht zur Kriminalisierung unbescholtener Bürger kommen.

Vielmehr geht es darum, dass der Staat einen Ordnungsrahmen schafft, der das eigennützige Verhalten der Akteure so leitet, dass es den Interessen der Gesellschaft möglichst gut dient. Im nationalen Kontext haben die Regierung bzw. das Parlament die Möglichkeit, alleine solche Regeln zu bestimmen. Im internationalen Kontext gibt es hingegen keinen Souverän, der den Rechtsrahmen für grenzüberschreitende Transaktionen festlegen könnte. Hier sind die Staaten auf die Kooperationswilligkeit der anderen angewiesen.

Im Kampf gegen Steueroasen hat man einigermaßen gute Erfahrungen mit „schwarzen“ oder „grauen Listen“. (vgl. Matthes, Jürgen, 2009, Die Rolle des Staates in einer neuen Weltwirtschaftsordnung, Eine ordnungspolitische Rückbesinnung, IW-Positionen Nr. 38, Köln, S. 29). Die Benennung und Bloßstellung nichtkooperierender Staaten kann diese zur Zusammenarbeit bringen. Am 21.10.2008 stimmten sich 17 OECD-Mitgliedstaaten auf Maßnahmen zur Durchsetzung von Transparenz und effektivem Auskunftsaustausch ab. Auf einer Konferenz in Berlin gelang es auch Ende Juni, Belgien, Liechtenstein, Luxemburg, Österreich und die Schweiz zu mehr Kooperation zu bewegen. Inzwischen verhandeln die Schweiz und Deutschland auch über ein Doppelbesteuerungsabkommen; Deutschland und Liechtenstein haben am 10.7.2009 ein Abkommen über den Informationsaustausch in Steuersachen paraphiert.

Das Steuerhinterziehungsbekämpfungsgesetz diente dabei auch als Druckmittel. Die vorgesehenen strengeren Nachweis- und Mitwirkungspflichten bzw. die Sanktionen für den Fall, dass der Steuerpflichtige diesen nicht nachkommt, greifen nur dann, wenn sich ein Land nicht kooperativ verhält. Je mehr dies tun, desto geringer ist der  Anwendungsbereich des Gesetzes. Insofern ist  der Einfluss dieses Regierungsvorhabens auf die internationale Zusammenarbeit bei der Steuerhinterziehung
positiv zu bewerten. Sollte allerdings die noch ausstehende Rechtsverordnung über
das Ziel hinausgehen und eine grundlegende Verschärfung mit sich bringen, ist diese Beurteilung zu revidieren. (Das Bundeskabinett hat den „Regierungsentwurf für eine Steuerhinterziehungsverordnung“ am 5.8.2009 vorgelegt. Eine Liste der nicht  kooperierenden Staaten (Steueroasen), die in den Anwendungsbereich des Gesetzes fallen, enthält die Verordnungsvorlage noch nicht. Sie soll im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie beschlossen werden. Zudem bedarf die Verordnung der Zustimmung des Bundesrates. Inwiefern die Regelung vor der Bundestagswahl noch zustande kommt, ist derzeit nicht absehbar. Daher kann ihr Inhalt noch nicht bewertet werden.)

Der Teilindikator „Steuer- und Finanzpolitik“ steigt um 1,5 Punkte.

Fazit:

Der Teilindikator „Steuer- und Finanzpolitik“ steigt um 6,7 von 26,2 auf 32,9 Prozent.

Weiter zu ausführlichen Erläuterungen über alle im IW-Reformcheck beleuchtete Politikfelder

• Arbeitsmarktpolitik

• Sozialpolitik

• Modernisierung des Staates (Governance)

• Endbericht zur 12. IW-Politikanalyse: Zusammenfassung

INSM-WiWo-Politikcheck: Bewertete Gesetze