12. INSM-WiWo-Politikanalyse des IW Köln - Modernisierung des Staates (Governance)
3.4 Governance
Die Große Koalition hat einige wegweisende Entscheidungen im Bereich der staatlichen Selbstorganisation getroffen. Mit der Einrichtung des Normenkontrollrates, der Berechnung der Kostenvon Informationspflichten auf Basis des Standardkostenmodells und der „Nullmessung“ der Bürokratiekosten des Normenbestands wurde der Grundstein für die systematische Erfassung und den zielgerichteten Abbau von Bürokratie gelegt.
Der Normenkontrollrat zieht eine grundsätzlich positive Zwischenbilanz und sieht den Start zum Bürokratieabbau als gelungen an. So hat die Bundesregierung ihr selbstgestecktes Ziel erreicht,bis Ende 2009 durch Vereinfachung und Streichung gesetzlicher Vorgaben die Wirtschaft um rund 6 Milliarden Euro an jährlichen Kosten zu entlasten. Allerdings mahnt der Normenkontrollrat auch für die Zukunft konsequentes Handeln an. Ein Konzept zum weiteren Bürokratieabbau bis Ende2011, wenn insgesamt ein Viertel der jährlichen Bürokratiekosten in Höhe von 47,6 MilliardenEuro gestrichen sein soll, fehlt nämlich. Zudem vermisst er das klare Bekenntnis der Bundesregierung zum „Nettoziel“. Dies bedeutet, dass auch die seit Beginn des Regierungsprogramms neu geschaffenen bürokratischen Belastungen berücksichtigt werden müssen. Nur so sei es möglich, abschließend zu beurteilen, ob die Bundesregierung ihr Abbauziel erreichen wird.
Weniger erfolgreich als die Vermeidung neuer Bürokratie im laufenden Gesetzgebungsprozess oder breitenwirksamer Veränderungen wie die jüngste Bilanzrechtsreform sind die drei Mittelstandsentlastungsgesetze gewesen. Diese folgten der – schon in der Vergangenheit oft geübten, aber wenig fruchtbaren – Praxis, Einzelregelungen zu streichen. Dabei kann der Bürokratieabbau gerade in Zeiten knapper Kassen dazu beitragen, wirtschaftliche Dynamik zu entfalten, ohne die öffentlichen Haushalte zu belasten. Denn Bürokratie erzeugt vermeidbare Kosten auf der einzelwirtschaftlichen und der gesamtwirtschaftlichen Ebene: Im Unternehmen werden unnötigerweise Ressourcen gebunden, die an anderer Stelle produktiver eingesetzt werden könnten. Außerdem ist die Bürokratie eine Investitions- und Innovationsbremse und behindert deshalb den Strukturwandel.
Mit zwei Föderalismusreformen hat die Große Koalition das bundesstaatliche Gefüge zu Beginn und zum Ende der Legislaturperiode in bedeutender Weise reformiert: Während die Föderalismusreform I vor allem die Kompetenzen zwischen Bund und Ländern neu ordnete, die Rahmengesetzgebung des Bundes abschaffte, die Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen im Bundesrat reduzierte und die Mischfinanzierung abbaute, regelt die Föderalismusreform II einen Teil der Finanzbeziehungen von Bund und Ländern neu. Im Wesentlichen geht es dabei um die Einführung der Schuldenbremse für Bund und Länder, über den Konjunkturzyklus hinweg ausgeglichene Bundes- und Landeshaushalte und die Installation eines Nationalen Stabilitätsrates von Bund und Ländern, der frühzeitig auf Schieflagen in den öffentlichen Haushalten hinweisen soll.
Nicht gelungen ist es hingegen der Großen Koalition, die Steuerautonomie der Länder zu stärken und die Grenzabschöpfungen im Rahmen des Länderfinanzausgleichs zu senken. Die Chance, mit der Föderalismusreform II auch den Länderfinanzausgleich neu zu regeln, hat die Große Koalition vertan. Damit bleibt dieses Thema auf der politischen Agenda, da die derzeitige Regelung und der korrespondieren Solidarpakt II im Jahr 2019 auslaufen.
Governance: die Änderungen im Detail
Föderalismusreform II
(Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Aritkel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) und Begleitgesetz zur zweiten Föderalismusreform.)
1. Beratung BT: 27.3.2009; 2./3. Beratung BT: 29.5.2009;
abschließende Beratung BR: 12.6.2009; Inkrafttreten: 1.1.2011
Bewertungsrelevante Änderungen
Bund und Länder richten einen gemeinsamen Stabilitätsrat mit dem Ziel ein, Haushaltsnotlagen zu vermeiden.
Bund und Länder können im Bereich der Informationstechnologie (Planung, Errichtung und Betrieb von IT-Systemen; Vereinbarung gemeinsamer Standards und Sicherheitsanforderungen) enger zusammenarbeiten. Außerdem können sie Leistungsvergleiche zwischen Landesverwaltungen, innerhalb der Bundesverwaltung und zwischen Bundes- und Landesbehörden durchführen.
Die Verwaltungskompetenz für die Versicherungsteuer wird auf den Bund übertragen.
Bewertung
Der Stabilitätsrat soll als Frühwarnsystem für den Bund und die Länder fungieren. Zu seinen Aufgaben gehört, die aktuelle Lage und Entwicklung der Haushalte von Bund und Ländern zu überwachen, drohende Haushaltsnotlagen frühzeitig zu erkennen und mit dem Bund oder dem Land Sanierungsprogramme zu vereinbaren. Ein solches Sanierungsprogramm erstreckt sich grundsätzlich über einen Zeitraum von fünf Jahren und gibt den schrittweisen Defizitabbau sowie geeignete Sanierungsmaßnahmen vor.
Die Einrichtung des Stabilitätsrates trägt dazu bei, die Verbindlichkeit der Schuldenbremse zu erhöhen. Er kann die Handlungsträger für die Lage der öffentlichen Haushalte sensibilisieren und hat zugleich eine präventive Funktion. Auch die Vorgabe von Sanierungsschritten dient der Disziplinierung.
Allerdings verfügt der Stabilitätsrat nur über wenige Instrumente, mit denen er Bund oder Länder sanktionieren kann, sollten diese die vereinbarten Maßnahmen zur Haushaltskonsolidierung unzureichend umsetzen. Er kann den „Delinquenten“ lediglich zur verstärkten Haushaltssanierung auffordern, ein Jahr später die Umsetzung der notwendigen Konsolidierungsschritte überprüfen und bei negativem Befund die betroffene Gebietskörperschaft erneut auffordern, „die Bemühungen um eine Haushaltssanierung zu verstärken.“ Darüber hinaus zeigt das Gesetz keine weiteren Sanktionen auf für den Fall, dass gegen die Schuldenbremse verstoßen wird – etwa Strafzahlungen, wie man sie vom EU-Defizitverfahren kennt.
Trotz dieses Mankos sollte die Einrichtung des neuen Bund-Länder-Gremiums nicht unterschätzt werden: Regelmäßiges Monitoring und Bekanntmachen der Beratungsergebnisse sorgt für Öffentlichkeit und mehr Transparenz. Solches „Blaming and Shaming“ setzt Abweichler unter erheblichen Rechtfertigungsdruck in den eigenen Reihen und in der Öffentlichkeit. Diese Art der sozialen Kontrolle kann wiederum disziplinierend wirken.
(+2,2 Punkte)
IT-Zusammenarbeit und Leistungsvergleiche. Der elektronische Datenaustausch und der Einsatz informationstechnischer Systeme werden immer wichtiger für eine moderne Verwaltung. Ein reibungsloser Datentransfer sorgt für schnellen Informationsaustausch und senkt die Transaktionskosten. In der Verwaltungsrealität scheitern diese Vorteile moderner Kommunikation vielfach an dem Nebeneinander unterschiedlicher Software und Datenbanksysteme. Im schlechtesten Fall können 16 unterschiedliche Landesstandards und ein davon wiederum verschiedener Bundesstandard nebeneinander existieren. Denn derzeit kann jede Gebietskörperschaft grundsätzlich ihr eigenes System „stricken“.
Die Gestaltung und Entwicklung von IT-Systemen ist in der Regel langfristig angelegt. Anschaffung und Betrieb sind kostenintensiv. Hat sich eine Gebietskörperschaft einmal auf einen Softwarestandard festgelegt, ist die Entscheidung aufgrund der hohen Anschaffungskosten für einen längeren Zeitraum faktisch irreversibel. Bei hoheitlichen Aufgaben, die nicht nur das jeweilige Bundesland bzw. den Bund alleine betreffen, sondern über die jeweiligen Grenzen hinausgehen, verhindern Kompatibilitätsprobleme eine effiziente Zusammenarbeit. Das Nebeneinander verschiedener Insellösungen verursacht regelmäßig Probleme an den Schnittstellen. Auch die Abstimmungsprozesse über gemeinsame Standards können sich bisher über Jahre hinziehen. Dies verhindert die angesichts des raschen technologischen Wandels erforderliche Flexibilität. Aus diesen Gründen ist es zu begrüßen, dass sich Bund und Länder auf eine engere Zusammenarbeit und Abstimmung im Bereich der IT-Systeme geeinigt haben. Dies trägt dazu bei, die öffentliche Verwaltung zu modernisieren.
Mit der Föderalismusreform II hat eine weitere wegweisende Änderung Eingang in das Grundgesetz gefunden, die in der Öffentlichkeit bislang wenig beachtet worden ist: Es gibt nun eine verfassungsrechtliche Grundlage für freiwillige Vergleichsstudien von Bund und Ländern, um die Leistungsfähigkeit ihrer Verwaltungen zu messen und zu fördern. Die Ergebnisse können veröffentlicht werden.
Leistungsvergleiche bzw. Benchmarking sind ein wirksames Instrument, um die Effektivität und Effizienz staatlichen Handelns zu messen und zu steigern. „Denn sie machen Leistungen, Qualität und Kosten der Verwaltung transparent, setzen damit einen Wettbewerb um innovative Lösungen in Gang und sorgen für einen kontinuierlichen Verbesserungsprozess in der Verwaltung.“ (Entwurf eines … Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes, Bundestagsdrucksache 16/12410 vom 26.3.2009, S. 12.) Doch bislang sind sie in Deutschland – anders als beispielsweise in angelsächsischen Verwaltungskulturen – kaum verbreitet.
Führt man sich die positiven Auswirkungen der von der OECD durchgeführten PISA-Studien vor Augen, wird noch deutlicher, warum Vergleichsstudien nicht nur sinnvoll, sondern in einem föderalen Staat geradezu geboten sind. Die PISA-Studien haben eine stark im Ideologischen erstarrte bildungspolitische Diskussion versachlicht und bisweilen verkrustete Strukturen aufgebrochen.
Die Kultusministerkonferenz selbst hat sich bislang damit schwer getan, systematische Studien durchzuführen, um die Qualität der Bildungssysteme der Bundesländer miteinander zu vergleichen und daraus Handlungsempfehlungen abzuleiten.
Die Grundgesetzänderung kann auf diesem Feld, aber auch in vielen anderen Bereichen dem Wettbewerbsföderalismus einen wirkungsvollen Schub geben. Es kommt aber darauf an, dass Bund und Länder von diesem Instrument auch Gebrauch machen.
(+2,2 Punkte)
Bundeskompetenz für die Verwaltung der Versicherungsteuer
Die Versicherungsteuer ist mit einem Jahresaufkommen in Höhe von 10,5 Milliarden Euro eine wichtige spezielle Verbrauchsteuer, die allein dem Bund zufließt. Sie machte zuletzt besonders von sich reden, als die Große Koalition sie zusammen mit dem Regelsatz der Umsatzsteuer zum 1.1.2007 um drei Prozentpunkte auf 19 Prozent heraufsetzte.
Bislang verwalten die Länder die Versicherungsteuer im Auftrag des Bundes. Die Ansiedelung ihrer Verwaltung beim Bund trägt dazu bei, die Kompetenzen zwischen Bund und Ländern zu entflechten. Damit liegen Ertrags-, Regelungs- und Verwaltungskompetenz in einer Hand beim Bund.
(+1,1 Punkte)
Der Teilindikator „Governance“ steigt aufgrund verschiedener Maßnahmen im Rahmen der Föderalismusreform II um 5,5 Punkte.
Bilanzrechtsmodernisierungsgesetz
1. Beratung BT: 25.9.2008; 2./3. Beratung BT: 26.3.2009; abschließende Beratung BR:
3.4.2009; Inkrafttreten: 26.5.2009
Bewertungsrelevante Änderungen
Einzelkaufleute mit bis zu 500.000 Euro Umsatz und 50.000 Euro Gewinn im Geschäftsjahr müssen nicht mehr die handelsrechtlichen Vorschriften zu Buchführung, Inventur und Bilanzierung befolgen.
Künftig gelten etwas höhere Größenklassen, die für die Informationspflichten von kleineren und mittleren Kapitalgesellschaften maßgeblich sind (von den Kriterien muss eine Kapitalgesellschaft mindestens zwei erfüllen, um zu der entsprechenden Größenklasse zu gehören):
Bewertung
Der Staat bürdet den Unternehmen pro Jahr Kosten aufgrund von Informationspflichten in Höhe von rund 47,6 Milliarden Euro auf. Die national veranlassten Bürokratiekosten für die Wirtschaft belaufen sich auf 22,5 Milliarden Euro; auf europäischen und internationalen Vorgaben beruhende Bürokratiekosten machen noch einmal 25,1 Milliarden Euro aus.
Die Bundesregierung hatte sich das Ziel gesetzt, bis 2011 den Bearbeitungsaufwand um ein Viertel bzw. rund 12 Milliarde Euro zu reduzieren; bis 2009 sollen es die Hälfte davon bzw. 6 Milliarden Euro sein. Nach Auffassung des Normenkontrollrates (NKR) hat die Bundesregierung diese Zwischenetappe erreicht. Allerdings kritisiert er in seinem jüngsten Gutachten, dass zur zweiten „Halbzeit“ weitgehend unklar ist, wie das fehlende Abbauvolumen von rund 5 Mrd. Euro erreicht werden soll. Es liege nämlich kein Gesamtkonzept zur Erfüllung der zweiten Hälfte des 25-Prozent-Ziels vor. Sollten die erforderlichen Arbeiten nach der Bundestagswahl nicht umgehend angegangen werden, ist mit erheblichen Verzögerungen bei der Umsetzung des Regierungsprogramms zu rechnen. (Vgl. Normenkontrollrat, 2009, Zwischenbilanz: Gut gestartet, Erwartungen erfüllen!, Jahresbericht 2009 des Nationalen Normenkontrollrates, Berlin, S. 25.) Dazu gehört auch ein ausdrückliches Bekenntnis der Bundesregierung zum Nettoziel, wie es der NKR wiederholt – und bislang vergeblich – angemahnt hat. (Vgl. ebenda, S. 62)
Mit dem Bilanzrechtsmodernisierungsgesetz, das u. a. Vereinfachungen in der Buchführung und Erleichterungen bei den Informationspflichten vorsieht, werden nach Angaben des Normenkontrollrates auf Basis von Berechnungen des Statistischen Bundesamtes vor allem kleine und mittlere Unternehmen um etwa 2,5 Milliarden Euro im Jahr netto entlastet. Die Unternehmen können die bislang an den bürokratischen Aufwand gebundenen Ressourcen für produktive Zwecke einsetzen.
Das Teilindikator Governance steigt um 2,2 Zähler.
Fazit
Der Teilindikator „Governance“ steigt um 7,7 Punkte von 16,6 auf 24,3 Prozent.
Weiter zu ausführlichen Erläuterungen über alle im IW-Reformcheck beleuchtete Politikfelder
Dr. Benjamin Scharnagel: 12. Politikanalyse des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln im Auftrag
von Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM) und WirtschaftsWoche, im August 2009