Zusammenfassung

Die Krise auf den internationalen Finanzmärkten und die aktuellen Rezessionstendenzen verdüstern die wirtschaftlichen Aussichten für 2009 und 2010. Bis zum Sommer des letzten Jahres prägte noch Zuversicht das politische Handeln. Spätestens mit der Insolvenz der US-amerikanischen Investmentbank Lehman Brothers Mitte September 2008 änderte sich dieses Bild jedoch schlagartig. Weltweit knüpften Regierungen Sicherheitsnetze, um systemrelevante Banken zu stützen und einen Zusammenbruch der Kreditversorgung zu verhindern.

Die Bundesregierung erhebt in der jetzigen Situation den Anspruch, eine konjunkturgerechte Wachstumspolitik zu machen. Es ist zu prüfen, ob ihr dies gelingt. Seit Oktober 2008 hat die Große Koalition drei Maßnahmenbündel auf den Weg gebracht, um kurzfristig Bürger und Unternehmen zu entlasten und die öffentlichen Investitionen zu erhöhen. Dabei handelt es sich um:

• das „Maßnahmenpaket zur Senkung der steuerlichen Belastung, Stabilisierung der Sozialversicherungsausgaben und für Investitionen in Familien" vom 7.10.2008 (Entlastungspaket),

• das „Maßnahmenpaket Beschäftigungssicherung durch Wachstumsstärkung" vom 5.11.2008 („Konjunkturpaket I") und

• den „Pakt für Beschäftigung und Stabilität in Deutschland zur Sicherung der Arbeitsplätze, Stärkung der Wachstumskräfte und Modernisierung des Landes" vom 14.1.2009 (Konjunkturpaket II).

Die Maßnahmenbündel sind in unterschiedlichen Gesetzesvorhaben oder per Verordnungen auf den Weg gebracht worden und bestehen aus arbeitsmarkt-, sozial- sowie steuerpolitischen Änderungen. Zur Deckung der geplanten Mehrausgaben, erwarteter Mindereinnahmen bei Steuern und Abgaben sowie Belastungen auf dem Arbeitsmarkt hat die Bundesregierung zudem einen Nachtragshaushalt beschlossen sowie einen „Investitions- und Tilgungsfonds" eingerichtet. Über Letzteren soll im Wesentlichen das Konjunkturpaket II finanziert werden. Der Entwurf des Nachtragshaushalts sieht nahezu eine Verdoppelung der Nettokreditaufnahme des Bundes in diesem Jahr von 18,5 auf 36,8 Milliarden Euro vor. Das Sondervermögen Tilgungsfonds umfasst maximal weitere 21 Milliarden Euro.

Im Vergleich zum ersten Konjunkturpaket der Bundesregierung, das aus einem Sammelsurium von Einzelmaßnahmen und sektorspezifischen Vergünstigungen besteht, ist das zweite Konjunkturpaket eine angemessene Reaktion auf die derzeitige konjunkturelle Lage. Auch wenn man über einzelne Instrumente streiten kann, verfolgt die Große Koalition nun eine breitere, gesamtwirtschaftlich ausgerichtete Strategie, um mit zusätzlichen öffentlichen Investitionen, Steuersenkungen und Entlastungen bei den Sozialabgaben gegen den Abschwung zu steuern. Hilfreich ist zudem, dass auch die anderen Industrieländer gegen den Konjunktureinbruch vorgehen, so dass durch diesen internationalen Gleichklang die konjunkturstützenden Maßnahmen ihre Wirkung besser entfalten können.

Gleichwohl ist darauf hinzuweisen, dass die Neuverschuldung in diesem Jahr infolge der staatlichen Unterstützung des Wirtschaftskreislaufs erheblich steigen wird. Hier rächt es sich, dass Schwarz-Rot während des Aufschwungs zu wenig getan hat, um den Bundeshaushalt zu konsolidieren. Statt die Struktur des Bundeshaushalts zugunsten von Investitionen zu verbessern und Subventionen abzubauen, erhöhte die Große Koalition gleichzeitig Steuern und Ausgaben, so dass ihr der Etatausgleich in der ablaufenden Legislaturperiode nicht gelang.

Die erhebliche Neuverschuldung in diesem und im nächsten Jahr findet in einem anderen wirtschaftlichen Umfeld statt als in der ersten Hälfte dieses Jahrzehnts. Zwar stagnierte damals die Wirtschaft über mehrere Jahre hinweg, sie befand sich aber nicht in einer schweren Rezession. Dennoch wurde das Maastricht-Kriterium, demzufolge das gesamtstaatliche Finanzierungsdefizit nicht mehr als 3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts betragen darf, gleich viermal hintereinander gerissen. Die wirtschaftliche Schwäche war seinerzeit vor allem eine Folge anhaltender und anschließend nur teilweise beseitigter hausgemachter Strukturprobleme. Das internationale wirtschaftliche Umfeld war hingegen weitgehend intakt.

Die heutige Wirtschaftslage ist eine gänzlich andere. Es handelt sich um eine keynesianische Situation: Der massive Nachfrageeinbruch überfordert die Anpassungsfähigkeit der Angebotsseite. Die Finanzwirtschaft befindet sich in einer Systemkrise, nachdem sich die Kreditmarktkrise im Laufe des Jahres 2008 verschärfte. Gleichzeitig hat sich der Abschwung hierzulande rasant verstärkt. Seit August 2008 stürzen die Auftragseingänge aus dem In- und Ausland regelrecht ab. Der Rückgang ist größer als in den letzten beiden Abschwungphasen. Zudem sind alle Wirtschaftsräume von der Abwärtsbewegung betroffen: Die Wirtschaftskraft der Industrieländer schrumpft, die Entwicklungs- und Schwellenländer halbieren ihr Expansionstempo. Daher sind derzeit für die stark exportorientierte deutsche Volkswirtschaft kaum Impulse aus dem Ausland zu erwarten - eine verlässliche Stütze in früheren Schwächephasen.

Die INSM-WiWo-Politikanalyse des IW Köln trägt dieser gesamtwirtschaftlichen Situation Rechnung. Es konzediert, dass nachfragestützende Maßnahmen die Chance bieten, auf Dauer die gesamtwirtschaftlichen Kosten dieser Krise zu begrenzen. Daher ist ein gewisser Anstieg der Neuverschuldung kurzfristig hinzunehmen, auch wenn die Zins- und Tilgungslasten den zukünftigen Handlungsspielraum einengen. Sind die Vorhaben im Sinne einer konjunkturgerechten Wachstumspolitik dazu geeignet, kurzfristig Investitionen und Konsum zu stimulieren, ohne langfristig die Wachstumskräfte zu schwächen, fällt die entsprechende Neuverschuldung nicht negativ ins Gewicht. Zu dieser Kategorie gehören Steuer- und Abgabensenkungen sowie höhere öffentliche Investitionen. Schuldenfinanzierte Subventionen und Sozialtransfers, die allenfalls ein kurzfristiges Strohfeuer bei der privaten Nachfrage erzeugen, sind hingegen abzulehnen.

Die einzelnen Politikbereiche:

Arbeitsmarktpolitik.

Die Bundesregierung hat zum 1.1.2009 die Bezugsdauer des Kurzarbeitergeldes von zwölf auf 18 Monate verlängert. Die befristete Regelung gilt für alle Beschäftigten, deren Anspruch auf Kurzarbeitergeld bis Ende dieses Jahres entsteht. Den Arbeitgebern wird mindestens die Hälfte der Sozialversicherungsbeiträge erlassen. In Abhängigkeit von Schwere und Dauer des Konjunktureinbruchs kann es dadurch gelingen, dass die Unternehmen ihre Mitarbeiter halten und nicht in die Arbeitslosigkeit schicken müssen.

Sozialpolitik.

Bei den Beitragssätzen zu den Sozialversicherungen fährt die Bundesregierung einen Zickzackkurs. Nachdem noch zum Start des Gesundheitsfonds am 1.1.2009 der Beitrag zur gesetzlichen Krankenversicherung von durchschnittlich 14,9 auf einheitlich 15,6 Prozent (inklusive Sonderbeitrag der Versicherten) gestiegen war, senkt die Große Koalition mithilfe umfangreicher Steuerzuschüsse den Einheitsbeitragssatz wieder auf 14,9 Prozent ab 1.7.2009. Der höhere Bundeszuschuss schafft zwar kurzfristig Entlastung bei den Arbeitskosten und erhöht das verfügbare Einkommen von Arbeitnehmern und Rentnern, trägt aber nicht dazu bei, das Finanzierungsproblem der gesetzlichen Krankenversicherung grundlegend zu lösen.

Positiv wirkt sich die Herabsetzung des Beitragssatzes zur Arbeitsförderung aus: Seit dem 1.1.2009 liegt dieser bei 2,8 statt 3,3 Prozent. Zum 1.1.2011 steigt er allerdings wieder auf 3,0 Prozent des beitragspflichtigen Arbeitseinkommens. Die Entlastung der Arbeitnehmer und Arbeitgeber ist also zeitlich begrenzt.

Steuer- und Finanzpolitik.

Das Entlastungspaket und die Konjunkturpakete enthalten eine Vielzahl von steuerrechtlichen Änderungen. Eine breite Entlastung der Bürger versprechen die geplante Reform des Einkommensteuertarifs, mit der auch die kalte Progression teilweise beseitigt wird, die Absetzbarkeit von Vorsorgeaufwendungen für die Kranken- und Pflegeversicherung bei der Einkommensteuer sowie die Rückkehr zur Pendlerpauschale. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass die letzten beiden dieser sinnvollen Schritte auf Urteile des Bundesverfassungsgerichts zurückgehen und nicht freiwillig von der Bundesregierung initiiert wurden. Auch die - allerdings zeitlich auf zwei Jahre begrenzte - Wiedereinführung der degressiven Abschreibung ist ein sinnvolles Vorhaben, da sie investierenden Unternehmen einen Liquiditätsvorteil verschafft. Die endlich beschlossene Reform der Kfz-Steuer sorgt für einen verlässlichen Rahmen. Die mehrere Jahre währende Unsicherheit über die stärkere Berücksichtigung des Kohlendioxid-Ausstoßes bei der Besteuerung hatte für Zurückhaltung beim Autokauf gesorgt.

Abstriche gab es hingegen für die Erweiterung von Ausnahmetatbeständen im Steuerrecht. Insbesondere die stärkere Absetzbarkeit der Inanspruchnahme von Handwerksleistungen, haushaltsnahen Dienstleistungen und Beschäftigung im Haushalt verringert die steuerliche Bemessungsgrundlage zulasten aller Steuerzahler, um wenige zu begünstigen.

Angesichts des Konjunktureinbruchs ist das Investitionsprogramm der Bundesregierung, das vor allem Infrastrukturprojekte auf kommunaler Ebene fördert und Investitionen des Bundes vorzieht, zu begrüßen. Allerdings muss darauf geachtet werden, dass die Gelder rasch und sinnvoll verwendet werden, damit der konjunkturelle Impuls rechtzeitig wirken kann und die Investitionen die Wachstumsbasis stärken. Die Schuldenfinanzierung dieser Projekte ist in der jetzigen Situation hinzunehmen. Allerdings müssen Bund und Länder durch eine verbindliche Schuldenbremse dafür sorgen, dass die Staatsverschuldung im Aufschwung wieder abgebaut wird. Das Ziel ausgeglichener Etats auf allen föderalen Ebenen darf nicht aus den Augen verloren gehen. Da das gesamtstaatliche Defizit in diesem Jahr nach jüngster Meldung des Bundesfinanzministeriums nach Brüssel bei voraussichtlich 3 Prozent des BIP liegen wird und damit das zusätzliche, kreditfinanzierte Investitionsvolumen erheblich übersteigt, zieht dies eine negative Bewertung nach sich.

Governance.

Die geplante Reform der Kfz-Steuer beseitigt nicht nur die Verunsicherung aufseiten von Autofahrern und Produzenten, sondern sorgt auch für klarere Strukturen im föderalen Gefüge. Nach einer Übergangszeit liegen Ertrags-, Verwaltungs- und Regelungskompetenz allein beim Bund und sind nicht mehr auf Bund und Länder verteilt.

Die INSM-WiWo-Politikanalyse des IW Köln im Überblick

Die INSM-WiWo-Politikanalyse des IW Köln im Internet.

Hinweis: Das Finanzmarktstabilisierungsgesetz, das im Eiltempo innerhalb weniger Tage von Bundestag und Bundesrat am 17.10.2008 verabschiedet und noch am selben Tag verkündet wurde, ist nicht Gegenstand dieser Politikfolgenabschätzung. Die Bundesregierung konnte durch schnelles Handeln das systemische Risiko eindämmen und noch größeren Schaden von der Realwirtschaft abwenden. Das Stabilisierungspaket setzt sich aus drei Instrumenten zusammen: Kapitalspritzen, Garantien für Verbindlichkeiten und Abkauf von Risikopositionen. Garantien werden nur gewährt, wenn die Bank ausreichend Eigenkapital hat. Ist dies nicht der Fall, kann sie eine Kapitalspritze des Bundes beantragen. Von Instituten, die über genügend Eigenkapital verfügen, aber bei denen die Gewährung von Garantien nicht für eine Gesundung ausreicht, kann der Staat Risikopositionen abkaufen. Die Unterstützung ist an strenge Auflagen gebunden: So behält sich der Staat vor, die Geschäftspolitik zu beeinflussen. Bei Zuschüssen zum Eigenkapital kann er Auflagen bezüglich der Vergabe von Krediten an kleinere und mittlere Unternehmen machen, Vergütungsgrenzen vorschreiben und Dividendenzahlungen verbieten. Die strengen Auflagen können sich als Mangel erweisen, denn sie werden manchen Banker davon abhalten, die Unterstützung zu beantragen, obwohl dies geboten wäre.

In der Finanzmarktkrise trat und tritt der Staat als Versicherung für eine Notlage auf, die wegen ihrer Dimension den Einzelnen oder eine Gruppe überfordert und existenzielle Folgen nach sich ziehen könnte. Das Krisenmanagement entzieht sich der Bewertung durch die IW-Politikanalyse. Diese beurteilt, ob und wie die Politik auf Bundesebene die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen verbessert. Die Wiederherstellung von Vertrauen war überhaupt Voraussetzung dafür, dass die Politik inzwischen wieder in halbwegs geordneten Bahnen agieren kann. Die Folgen dieses Handelns lassen sich wieder auf Basis ordnungspolitischer Prinzipien bewerten.

INSM-WiWo-Politikcheck: Bewertete Gesetze