Sozialpolitik
4.1 Maßnahmenpaket zur Senkung der steuerlichen Belastung, Stabilisierung der Sozialversicherungsausgaben und für Investitionen in Familien
Der sozialpolitische Teil des Entlastungspakets der Bundesregierung vom Oktober 2008 umfasst die Senkung des Beitragssatzes zur Arbeitslosenversicherung und die Festlegung des einheitlichen Beitragssatzes zur gesetzlichen Krankenversicherung zum 1.1.2009. Die Beitragsänderungen sind in einem Gesetz und zwei Verordnungen geregelt:
Achtes Gesetz zur Änderung des Dritten Buches Sozialgesetzbuch und anderer
Gesetze vom 20.12.2008[1]
Kabinettsbeschluss: 15.10.2008; 1. Beratung BT: 12.11.2008; 2./3. Beratung BT: 5.12.2008
Inkrafttreten: 1.1.2009
Zum 1.1.2009 sinkt der Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung von 3,3 auf 3,0 Prozent. Die Beitragssenkung führt zu jährlichen Mindereinnahmen im Haushalt der Bundesagentur für Arbeit (BA) von rund 2,4 Milliarden Euro; mittelfristig soll der Haushalt der BA ausgeglichen sein.
Verordnung über die Erhebung von Beiträgen zur Arbeitsförderung nach einem
niedrigeren Beitragssatz (Beitragssatzverordnung 2009)
Kabinettsbeschluss: 15.10.2008; Inkrafttreten: 1.1.2009
Vom 1.1. bis 30.6.2010 beträgt der Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung 2,8 Prozent. Im Vergleich zum Beitragssatz in Höhe von 3,0 Prozent (s. o.) entstehen bis Ende Juni 2010 weitere Mindereinnahmen von insgesamt 2,4 Milliarden Euro, die die BA aus ihren Rücklagen decken soll.[2]
Verordnung zur Festlegung der Beitragssätze in der gesetzlichen Krankenversicherung
Kabinettsbeschluss: 7.10.2008; endgültiger Kabinettsbeschluss: 29.10.2008;
Inkrafttreten: 1.1.2009
Der paritätisch finanzierte allgemeine Beitragssatz steigt im Vergleich zum bisherigen durchschnittlichen allgemeinen Beitragssatz um 0,6 Punkte auf 14,6 Prozent. Die Beitragseinnahmen erhöhen sich dadurch um 6 Milliarden Euro. Inklusive dem Sonderbeitrag der Versicherten von 0,9 Prozent beläuft sich der einheitliche Beitragssatz auf 15,5 Prozent. Durchschnittliche Beitragssatz und Sonderbeitrag summierten sich zuletzt auf 14,9 Prozent.[3]
Bewertung
Der niedrigere Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung sollte den höheren Krankenversicherungsbeitrag kaschieren und den paritätisch finanzierten Sozialversicherungsbeitrag -wenn schon nicht nachhaltig, dann wenigstens optisch - unter der von der Großen Koalition bei Amtsantritt angekündigten Zielmarke von 40 Prozent halten. Während die Erhöhung des Krankenkassenbeitrags um 0,6 Prozentpunkte auf 15,5 Prozent (zunächst) dauerhaft angelegt war, sollen Arbeitnehmer und Arbeitgeber bei der Arbeitslosenversicherung dauerhaft nur um 0,3 Prozentpunkte und temporär um weitere 0,2 Prozentpunkte entlastet werden. Zum Jahresende 2008 war noch geplant, den Beitragssatz zur Arbeitsförderung lediglich bis Ende Juni 2010 auf 2,8 Prozent zu senken. Im Rahmen des Konjunkturpakets II (siehe nächsten Abschnitt 4.2) wurde beschlossen, den Beitrag erst ein halbes Jahr später wieder auf 3,0 Prozent anzuheben. Dies wird bereits hier berücksichtigt.
Der Anstieg des Krankenkassenbeitrags zum 1.1.2009 hätte die Arbeitskosten dauerhaft um rund 3 Milliarden Euro erhöht (das zweite Konjunkturpaket macht diesen Schritt zum 1.7.2009 wieder rückgängig, s. Abschnitt 4.2, S. 15). Die Senkung des Beitrags zur Arbeitsförderung von 3,3 auf 3,0 Prozent mindert die Lohnzusatzkosten dauerhaft um 1,2 Milliarden Euro. Die auf zwei Jahre befristete zusätzliche Herabsetzung auf 2,8 Prozent senkt die Lohnzusatzkosten um weitere 800 Millionen Euro jährlich. Per Saldo bleibt (zunächst) eine höhere Belastung bei den Lohnzusatzkosten in den nächsten zwei Jahren um je 1 Milliarde Euro.
Der Teilindikator „Sozialpolitik" sinkt um 0,7 Punkte.
4.2 Konjunkturpaket II: Pakt für Beschäftigung und Stabilität
Gesetz zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in Deutschland
Kabinettsbeschluss: 27.1.2009; 1. Beratung BT: 30.1.2009; geplantes Inkrafttreten: 1.7.2009 und 1.1.2011
Arbeitslosenversicherung: Die vorübergehende Senkung des Beitragssatzes zur Arbeitsförderung von 3,0 auf 2,8 Prozent wird um weitere sechs Monate verlängert; ab dem 1.1.2011 beträgt der Arbeitslosenversicherungsbeitrag wieder 3,0 Prozent.[4]
Die erwarteten zusätzlichen Mindereinnahmen der BA in Höhe von 800 Millionen Euro werden erforderlichenfalls über ein Darlehen des Bundes gedeckt, dessen Rückzahlung um ein Jahr gestundet werden kann.
Gesetzliche Krankenversicherung: Der allgemeine paritätisch finanzierte Beitragssatz zur gesetzlichen Krankenkasse sinkt zum 1.7.2009 von 14,6 auf 14,0 Prozent. Inklusive Sonderbeitrag beträgt der einheitliche Krankenkassenbeitrag für Arbeitnehmer dann 14,9 statt derzeit 15,5 Prozent.
Zur Finanzierung der Beitragssatzsenkung steigt der Steuerzuschuss des Bundes in diesem Jahr um 3,2 auf 7,2 Milliarden Euro und im nächsten Jahr gegenüber dem ursprünglichen Ansatz um 6,3 auf 11,8 Milliarden Euro. Der im Rahmen der Gesundheitsreform 2007 für das Jahr 2016 avisierte Endbetrag von 14 Milliarden Euro Bundeszuschuss an den Gesundheitsfonds soll bereits 2014 erreicht werden, um die Gesamtkosten der beitragsfreien Versicherung der Kinder aus Steuermitteln zu finanzieren.
Bewertung
Die im Rahmen des Konjunkturpakets II vorgesehene Aufstockung des Bundeszuschusses kann als Vorziehen einer mittelfristig ohnehin geplanten Bezuschussung der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) aus Steuermitteln interpretiert werden, auch wenn der Gesetzentwurf die Maßnahme nur allgemein mit der Finanzierung versicherungsfremder Ausgaben begründet, nicht aber Bezug auf die bislang beitragsfreie Mitversicherung der Kinder nimmt.
Stellt man deshalb die konjunkturpolitisch begründete Aufstockung des Bundeszuschusses seiner sowieso vorgesehenen Anhebung entgegen, dann wird der zusätzlich aufzuwendende Betrag also sukzessive abgeschmolzen. Aber auch für die Jahre 2009 und 2010 reduziert sich das konjunkturpolitisch begründete Volumen von 9,5 Milliarden Euro noch einmal, wenn man zwei weitere Effekte berücksichtigt: Erstens führt der verringerte Beitragssatz zu Einsparungen der öffentlichen Haushalte, weil sowohl für die Angestellten des öffentlichen Dienstes niedrigere Kosten anzusetzen sind als auch für die gesetzliche Rentenversicherung geringere Zuschüsse zur Krankenversicherung der Rentner zu Buche schlagen.
Zweitens ergeben sich ab 2010 weitere „Einsparungen", wenn der Gesetzgeber die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts umsetzen muss, wonach die Beiträge zur gesetzlichen Krankenversicherung sowie die Prämienanteile privat Versicherter für den Basistarif im Steuerrecht vollumfänglich abzugsfähig sein müssen.[5] Bei den bisher kalkulierten Steuerausfällen von rund 8,7 Milliarden Euro (volle Jahreswirkung) ging man von einem Beitragssatz von 15,5 Prozent aus. Da sich infolge des höheren Bundeszuschusses dieser reduziert, sind auch entsprechend geringere Steuerausfälle zu kalkulieren. Insgesamt beläuft sich der Nettoaufwand für die öffentliche Hand deshalb in diesem Jahr nur auf 2,6 und im Jahr 2010 auf 4,1 Milliarden Euro.
Ordnungspolitische Beurteilung
First-Best-Lösung
Grundsätzlich ist zu hinterfragen, wann ein Zuschuss aus Steuermitteln an eine Sozialversicherung gerechtfertigt ist. Er lässt sich dann begründen, wenn die Sozialversicherung mit gesamtgesellschaftlichen Aufgaben betraut wird, die nicht dem eigentlichen Versicherungszweck dienen. In diesem Sinne ist die lohnabhängige Beitragsfinanzierung in der GKV als eigentlich versicherungsfremd zu identifizieren. Denn die damit verbundene Einkommensumverteilung steht weder in einer kausalen noch sonst zu begründenden Beziehung zum Gesundheitsrisiko. Die kostenlose Mitversicherung der Kinder ist nur ein Element dieser Einkommensumverteilung; in diesem Sinne wäre auch die Begünstigung von nicht erwerbstätigen Ehepartnern sowie generell die lohnproportionale Beitragserhebung als versicherungsfremd zu identifizieren.
Der ordnungspolitisch saubere Weg besteht aber nicht darin, Steuermittel in ein mit versicherungsfremden Elementen überfrachtetes System zu pumpen, sondern das System
selbst konsequent von solchen Aufgaben zu befreien. Mit anderen Worten: Sinnvoll ist ein Wechsel auf ein System, in dem die Kosten der Kinderversicherung separiert und für Kinder bis zu einer bestimmten Altersgrenze eigene kostendeckende Prämien erhoben werden. Die verteilungspolitischen Implikationen - finanzielle Überforderung einkommensschwacher und kinderreicher Haushalte - gilt es dann, über das Steuer-Transfer-System aufzufangen.
Diese Lösung wäre allokativ überlegen, weil das Krankenversicherungssystem über Preissignale statt über lohnsteuerähnliche Beiträge gesteuert würde. Aber auch verteilungstheoretisch ergeben sich Vorteile: Zum einen würden mit dem allgemeinen Steuersystem alle Einkommensarten unbegrenzt herangezogen, um Umverteilungsansprüche zu finanzieren. Zum anderen ließe sich damit auch leichter die bislang ungleiche Behandlung von gesetzlich und privat Versicherten beheben, weil auch PKV-Mitglieder einbezogen würden.
Allerdings ist in diesem Kontext grundsätzlich zu hinterfragen, ob die Krankenversicherungskosten der Kinder generell von der Gesellschaft finanziert werden müssen - etwa als Ausgleich für positive externe Effekte, die von ihnen ausgehen. Denkbar wäre auch, dass im Rahmen einer Bündelung familienpolitischer Maßnahmen nicht einzelne Aufwendungen aus Steuern finanziert werden, sondern etwa das Kindergeld pauschal aufgestockt wird.
Im Sinne dieser ordnungspolitischen Referenz müsste die geplante Aufstockung des Bundeszuschusses als Verstoß gegen das Versicherungsprinzip negativ gewertet werden.
Second-Best-Lösung
Bei der Bewertung ist aber zweierlei zu konstatieren: Zum einen ist der Status quo durch die am Erwerbseinkommen orientierte Beitragsfinanzierung und den Gesundheitsfonds gekennzeichnet, dessen Einführung sich bereits deutlich negativ auf die INSM-WiWo-Politikanalyse des IW Köln ausgewirkt hat.[6] Vor diesem Hintergrund darf einer singulären Maßnahme nicht die grundsätzliche Systemkritik angelastet werden. Zum anderen ist die Maßnahme vor dem schwierigen konjunkturellen Hintergrund zu interpretieren.
Akzeptiert man die Systemvorgaben - namentlich die lohnabhängige Beitragsfinanzierung einschließlich der mit ihr einhergehenden verteilungspolitischen Ziele -, dann ist eine Finanzierung versicherungsfremder Leistungen aus Steuermitteln grundsätzlich vorteilhaft, da sie den Versicherungscharakter, also den Zusammenhang von eigentlichem Versicherungszweck und Beitragszahlung tendenziell stärkt. Dieses Argument gilt aber nur unter der einschränkenden Prämisse des Status quo und enthebt weder Politik noch Wissenschaft von der Verpflichtung, die Systemfrage grundsätzlich zu thematisieren.
Gleichzeitig mildert der höhere Bundeszuschuss aber den Rationalisierungsdruck bei den Krankenkassen und Leistungsanbietern. Denn er löst den Zusammenhang zwischen individuellem Beitrag und Preis des Krankenversicherungsschutzes weiter auf, so dass die Nachfrager weniger Druck auf einzelne Wettbewerber ausüben. Zudem führt der höhere Bundeszuschuss tendenziell dazu, sowohl den bürokratischen Gesundheitsfonds zu stützen und zu etablieren als auch den von vielen beklagten Einfluss des Staates auf die Gesundheitsversorgung zu stärken.
Insofern bleibt die Beurteilung des Steuerzuschusses zur gesetzlichen Krankenversicherung ambivalent; unterm Strich und unter der Prämisse des Status quo ergibt sich eine neutrale Bewertung: Das Versicherungsprinzip wird einerseits (bedingt) gestärkt, außerdem schlägt eine Entlastung der Beitragszahler um 0,3 Punkte zu Buche (Arbeitnehmerbeitrag). Dem stehen andererseits gravierende ordnungspolitische Bedenken gegenüber, die eher eine Schwächung des Versicherungsprinzips erkennen lassen. Insgesamt bringt der höhere Steuerzuschuss wohl keinen ordnungspolitischen Fortschritt.
Somit bleibt allein der Rückgang der Lohnnebenkosten als positiver Bestandteil einer wachstumsorientierten Konjunkturpolitik: Die Senkung des Beitrags der Arbeitgeber um 0,3 Prozentpunkte führt zu einer Entlastung auf der Arbeitskostenseite von rund 3 Milliarden Euro pro Jahr. Dies ist sowohl aus mittelfristiger Wachstumsperspektive als auch mit Blick auf den konjunkturpolitischen Impuls positiv zu bewerten.
Der Teilindikator „Sozialpolitik" steigt um 2,2 Punkte.
[1] Ursprünglich eingebracht als Entwurf eines Gesetzes zur Senkung des Beitragssatzes zur Arbeitsförderung
[2] Im Rahmen des Konjunkturpaketes II wird der Beitragssatz zur Arbeitsförderung bis Ende 2010 auf 2,8 Prozent gehalten und steigt erst ab 2011 wieder auf 3,0 Prozent (vgl. S. 12); dies wird bereits hier in der Bewertung berücksichtigt.
[3] Das Konjunkturpaket II macht diese Erhöhung wieder rückgängig, indem die gesetzliche Krankenversicherung einen höheren steuerfinanzierten Bundeszuschuss erhält, siehe Abschnitt 4.2.
[4] Die Verlängerung der zeitweisen Absenkung des Beitrags zur Arbeitsförderung auf 2,8 Prozent um ein halbes Jahr wird bei der Bewertung im Abschnitt 4.1 berücksichtigt.
[5] Siehe dazu ausführlich Abschnitt 5.1.2.
[6] Siehe ausführlich: „Reformpolitik in Deutschland - Die Sommerdiagnose", Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM) und der WirtschaftsWoche vom 26.7.2006, S. 9 ff.