Arbeitsmarktpolitik
Flächendeckende Einführung branchenspezifischer Mindestlöhne
Entwurf eines Gesetzes über zwingende Arbeitsbedingungen für grenzüberschreitend entsandte und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen (Arbeitnehmer-Entsendegesetz - AEntG); Kabinettsbeschluss: 16.7.2008; geplantes Inkrafttreten: Am Tag nach der Verkündung
Erstes Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen; Kabinettsbeschluss: 16.7.2008; geplantes Inkrafttreten: Am Tag nach der Verkündung
Vorbemerkung
Vor über einem Jahr, am 18.6.2007, einigte sich der Koalitionsausschuss von CDU/CSU und SPD darauf, den gesetzlichen Rahmen für die flächendeckende Einführung branchenspezifischer Mindestlöhne zu schaffen:
Branchen mit einer Tarifbindung von wenigstens 50 Prozent können Lohnuntergrenzen nach dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz einführen.
Liegt die Tarifbindung in einem Wirtschaftszweig unter 50 Prozent, kann die Bundesregierung Mindestlöhne nach dem Mindestarbeitsbedingungengesetz verordnen.
Mindestlöhne nach dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz
Will eine Branche erstmals einen Tarifvertrag im Rahmen des Entsendegesetzes für allgemeinverbindlich erklären lassen, kann der Mindestlohn per Verordnung wirksam werden. Mit dem Antrag befasst sich zunächst der aus jeweils drei Vertretern der Spitzenorganisationen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern zusammengesetzte Tarifausschuss. Vom Abstimmungsergebnis hängt ab, ob es einen Mindestlohn gibt (vgl. Übersicht nächste Seite); auch wenn die Hälfte oder zwei Drittel des Tarifausschusses gegen die „Erstreckung des Tarifvertrages" stimmen, kann die Bundesregierung den Tarifvertrag per Verordnung für allgemeinverbindlich erklären.
Soll nach Ablauf der Laufzeit eines Mindestlohn-Tarifvertrages ein neuer für allgemeinverbindlich erklärt werden, kann das Bundesarbeitsministerium auf Antrag einer Tarifpartei das Verordnungsverfahren in Gang setzen. Der Tarifausschuss wird nicht mehr beteiligt.
Existieren in einer Branche mehrere Tarifverträge, kann der Verordnungsgeber einen davon für allgemeinverbindlich erklären. Bei der Auswahl hat er die Bedeutung des tarifschließenden Arbeitgeberverbandes und der tarifschließenden Gewerkschaft zu berücksichtigen (Kriterium der Repräsentativität).
Mindestlöhne per Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 5 AEntG-E bei erstmaligem Antrag auf Allgemeinverbindlicherklärung
| Abstimmungsergebnis im Tarifausschuss (innerhalb von drei Monaten nach Veröffentlichung des Antrags auf Allgemeinverbindlichkeit im Bundesanzeiger) Ja-Stimmen : Nein-Stimmen |
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| 0 : 6 | kein Mindestlohn |
| 1 : 5 | |
| 2 : 4 | Mindestlohnverordnung durch die Bundesregierung |
| 3 : 3 | |
| 4 : 2 | Mindestlohnverordnung durch das |
| 5 : 1 | |
| 6 : 0 | |
| keine Stellungnahme |
Quelle: Eigene Zusammenstellung
Mindestlöhne nach dem Mindestarbeitsbedingungengesetz (MiArbG)
Künftig soll ein ständiger Hauptausschuss für Mindestarbeitsentgelte darüber entscheiden, ob in einem Wirtschaftszweig ohne Tarifverträge bzw. mit geringer Tarifbindung soziale Verwerfungen vorliegen und Mindestlöhne festgesetzt, geändert oder aufgehoben werden müssen. Die Bundesregierung beruft auf Vorschlag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) den Vorsitzenden und zwei Experten sowie auf Vorschlag der Spitzenorganisationen der Arbeitgeber und Arbeitnehmer jeweils zwei weitere Sachverständige.
Hält der Hauptausschuss unter Berücksichtigung der sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen eine Änderung der Mindestarbeitsentgelte für erforderlich und stimmt das BMAS diesem Votum zu, befassen sich branchenbezogene Fachausschüsse, die aus einem Vorsitzenden und drei Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern bestehen, mit der Konkretisierung. Ein Fachausschuss muss darauf achten, dass sein Vorschlag angemessene Arbeitsbedingungen schafft, fairen Wettbewerb für die Unternehmen gewährleistet und sozialversicherungspflichtige Beschäftigung erhält.
Auf Vorschlag des BMAS kann die Bundesregierung die vom Fachausschuss festgesetzten Mindestarbeitsentgelte per Rechtsverordnung erlassen. Sie gelten dann uneingeschränkt für alle Betriebe bzw. in den Regionen und brechen bestehende Tarifverträge.
Die Mindestlohn-Pläne der Großen Koalition sorgten bereits in unserer 8. Politikanalyse im Auftrag von INSM und WiWo für eine vorläufige, deutlich negative Bewertung:
Der Teilindikator „Arbeitsmarktpolitik" sank damals um 7,8 Punkte.
Das Vorhaben ist aus folgenden Gründen abzulehnen:[1]
Mindestlöhne gefährden Arbeitsplätze;
Mindestlöhne untergraben die Tarifautonomie;
Mindestlöhne behindern den Strukturwandel;
Mindestlöhne verhindern Wettbewerb;
Mindestlöhne sind kein geeignetes Mittel zur Armutsbekämpfung.
Die jetzt vorliegenden Kabinettsbeschlüsse können diese Kritik nicht entkräften - im Gegenteil, denn die Bundesregierung hat ihre Pläne noch einmal verschärft:
Bewertungsrelevante Änderungen
Es ist unklar, ob sich die neuen Mindestlohnregeln auf Branchen, Wirtschaftszweige oder Tätigkeiten beziehen.
Mindestentgelte, die nach dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz oder nach dem Mindestarbeitsbedingungengesetz für allgemeinverbindlich erklärt werden sollen, können sich nach Art der Tätigkeit, Qualifikation der Arbeitnehmer und Regionen unterscheiden.
Im Geltungsbereich des MiArbG sollen nicht nur die Spitzenorganisationen der Arbeitnehmer und Arbeitgeber, sondern auch die Bundesregierung und die Landesregierungen dem Hauptausschuss begründete Vorschläge über die Höhe von Mindestlöhnen machen können.
Bewertung
Der Koalitionsausschuss hatte im vergangenen Jahr beschlossen, die gesetzlichen Weichen für branchenspezifische Mindestlöhne zu stellen. Nach den jetzt vorliegenden Kabinettsbeschlüssen ist allerdings nicht eindeutig, worauf sich die neuen Mindestlohnregeln beziehen sollen. So ist im Regierungsentwurf zum Arbeitnehmer-Entsendegesetz die Rede von Branchen. Das Mindestarbeitsbedingungengesetz spricht hingegen von Wirtschaftszweigen. Die Gesetzesbegründung versteht diesen Begriff weit und fasst darunter Gewerbe und Tätigkeiten zusammen. Der Begriff „Branche" findet sich dort nicht. Komplett wird die Verwirrung dadurch, dass das AEntG sich dem Wortlaut nach bereits seit Ende letzten Jahres nicht mehr nur auf Branchen bezieht: Bei den „Briefdienstleistungen, wenn der Betrieb oder die selbständige Betriebsabteilung überwiegend gewerbs- oder geschäftsmäßig Briefsendungen für Dritte befördert" (§ 1 Abs. 1 Satz 4 AEntG in der Fassung vom 21.12.2007) handelt es sich nicht um eine Branche, sondern um eine produktspezifische Tätigkeit, die auch noch auf bestimmte Unternehmen eingeschränkt wird. Dennoch heißt es auch im neuen Regierungsentwurf unter der Überschrift „Einbezogene Branchen" schlicht: „Briefdienstleistungen" (§ 4 Nr. 3 AEntG-E neu).
Eine abschließende oder justiziable Abgrenzung der Begriffe Branche, Wirtschaftszweig und Tätigkeit gibt es nicht. Zwar setzt der allgemeine Sprachgebrauch Branche und Wirtschaftszweig gleich, die Klassifikation des Statistischen Bundesamts kennt aber nur Wirtschaftszweige, keine Branchen. Branchen können sich ihrem Selbstverständnis nach über verschiedene Wirtschaftszweige hinweg bilden (so spricht man von der IT-, M+E- oder Bau-Branche, die sich aus Unternehmen unterschiedlicher Wirtschaftszweige zusammensetzen können). Tätigkeiten sind wiederum den Wirtschaftszweigen bzw. Branchen nicht eindeutig zuordenbar. Vielmehr findet sich eine Vielzahl unterschiedlicher Tätigkeiten in allen Wirtschaftszweigen bzw. Branchen. Die mangelnde Eindeutigkeit dieser zentralen Begriffe erweitert den Anwendungsbereich der gesetzlichen Vorschriften bis hin zur Beliebigkeit und macht sie missbrauchsanfällig. Das Kriterium der Tarifbindung - das Arbeitnehmer-Entsendegesetz setzt eine Tarifbindung der Branche von mindestens 50 Prozent voraus, das Mindestarbeitsbedingungengesetz soll für Wirtschaftszweige (Gewerbe und Tätigkeit) mit einer Tarifbindung von weniger als 50 Prozent gelten - wird dadurch zur Makulatur.[2]
Die Regierungsentwürfe beschränken sich nicht darauf, dass eine einheitliche „branchenspezifische" Lohnuntergrenze per Verordnung festgesetzt werden kann. Sie sehen vielmehr die Möglichkeit vor, die Mindestarbeitsentgelte nicht nur nach Wirtschaftszweig, sondern auch nach Art der Tätigkeit, Qualifikation und Region zu differenzieren (vgl. § 4 Abs. 4 MiArbG-E und § 5 Nr. 1 AEntG-E). Zwar kann eine regionale Differenzierung (z. B. nach Ost/West) angesichts unterschiedlicher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit sinnvoll sein. Eine darüber hinausgehende Berücksichtigung von Qualifikation und Art der Tätigkeit führt allerdings dazu, dass nicht nur die unterste Gehaltsstufe, sondern ganze Lohngitter für allgemeinverbindlich erklärt werden können.[3] Einheitliche Lohngitter widersprechen den betrieblichen Bedürfnissen nach flexiblen Lösungen. Sie sind ein noch schwerwiegenderer Eingriff in das Lohngefüge und damit in die Tarifautonomie, als ihn der Mindestlohn ohnehin schon darstellt.
Nach der MiArbG-Novelle können auch die Bundesregierung und die Landesregierungen dem ständigen Hauptausschuss Mindestlohn-Vorschläge unterbreiten (§ 3 Abs. 2 MiArbG-E). Damit droht eine noch stärkere Politisierung der Mindestlöhne. So dominiert das BMAS nicht nur den Hauptausschuss und kann als Zensor über unterschiedliche Tarifverträge auftreten. Das gesamte Mindestlohn-Verfahren wird dadurch der politischen Debatte, den Interessen von Bundesregierung und Landesregierungen und parteipolitischen Forderungen - insbesondere in Wahlkampfzeiten - ausgesetzt. Ständige Diskussionen über die Notwendigkeit bzw. die Höhe von Mindestlöhnen verhindern verlässliche Rahmenbedingungen, verunsichern die Unternehmen und schränken ihre Produktions-, Investitions- und Beschäftigungsneigung ein.
Der Teilindikator „Arbeitsmarktpolitik" sinkt aufgrund der zusätzlichen Änderungen beim Arbeitnehmer-Entsendegesetz und Mindestarbeitsbedingungengesetz um weitere 4 Punkte.
Aktionsprogramm zu Sicherung der Fachkräftebasis
Kabinettsbeschluss: 16.7.2008; geplantes Inkrafttreten: 1.1.2009
Bewertungsrelevante Änderungen
Das Konzept der Bundesregierung nennt sieben zuwanderungspolitische Maßnahmen. Dies sind unter anderem:
Uneingeschränkter Zugang für ausländische Akademiker (Universitäts- oder Fachhochschulabschluss) aus den neuen EU-Mitgliedstaaten ab 2009; die sog. Vorrangprüfung der Bundesagentur für Arbeit, ob für die Beschäftigung kein inländischer Arbeitnehmer oder kein Arbeitnehmer aus den alten EU-Mitgliedsländern zur Verfügung steht, entfällt.
Für Akademiker aus der Nicht-EU bleibt die Vorrangprüfung bestehen, ihre Familienangehörigen müssen sich dieser nicht mehr unterziehen.
Hochqualifizierte ausländische Fachkräfte müssen künftig 63.600 Euro statt bislang 86.400 Euro im Jahr verdienen, um sich unbefristet in Deutschland niederlassen zu dürfen.
Unter bestimmten Voraussetzungen wird der Zugang zum Arbeitsmarkt für geduldete Ausländer erleichtert, und sie können einen sicheren Aufenthaltstitel (Aufenthaltserlaubnis für qualifizierte Geduldete zum Zwecke der Beschäftigung) erhalten.
Die formale Anerkennung ausländischer Abschlüsse soll erleichtert werden.
Ein Teil dieser Maßnahmen wird durch Änderungen des Aufenthaltsgesetzes und der Aufenthaltsverordnung geregelt. Das Bundeskabinett hat den Entwurf eines entsprechenden „Arbeitsmigrationssteuerungsgesetzes" am 27.8.2008 beschlossen.[4] Darüber hinaus erforderliche Verordnungen des BMAS stehen noch aus.
Bewertung
Die Bundesregierung bezeichnet ihr Aktionsprogramm „Beitrag der Arbeitsmigration zur Sicherung der Fachkräftebasis in Deutschland" als „ambitioniertes Maßnahmenbündel" und als Beweis ihrer Handlungsfähigkeit. Sie verfolgt damit das Ziel, die Zuwanderung arbeitsmarktadäquat zu steuern, „um Deutschland im internationalen Wettbewerb um hochqualifizierte Fachkräfte zu stärken".
Bei genauerem Hinsehen erweist sich das Maßnahmenpaket entweder als Mogelpackung oder nur als Trippelschritt in die richtige Richtung:
Teil der Mogelpackung ist die angekündigte uneingeschränkte Öffnung des deutschen Arbeitsmarktes für osteuropäische Akademiker. Denn die bestehende Beschränkung der Freizügigkeit von Arbeitnehmern aus der EU-8 bzw. aus Bulgarien und Rumänien sollte zum 1.5.2009 bzw. 1.1.2009 ohnehin auslaufen.[5] Doch die Große Koalition will ab dem nächsten Jahr nur Universitäts- und Fachhochschulabsolventen freien Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt gewähren. Nichtakademiker aus der EU-8 sowie Bulgarien und Rumänien sollen hingegen weiterhin nicht in Deutschland ohne Vorrangprüfung arbeiten können. Stattdessen will die Bundesregierung bei der EU beantragen, für diesen Personenkreis die Ausnahme von der Arbeitnehmer-Freizügigkeit um zwei bzw. drei weitere Jahre zu verlängern.[6] Entsprechend dürften Nichtakademiker aus Bulgarien oder Rumänien frühestens ab Januar 2012, aus den anderen osteuropäischen Mitgliedsländern ab Mai 2011 hier arbeiten.
Zudem kündigt die Bundesregierung an, dass „der Arbeitsmarkt für alle Akademiker und Akademikerinnen [...] aus Drittstaaten geöffnet" wird. Die dazu aufgeführte Regelung entspricht im Wesentlichen der derzeitigen Rechtslage. Denn für Hochschul- und Fachhochschulabsolventen aus dem Nicht-EU-Ausland bleibt die Vorrangprüfung ebenso erforderlich wie die Prüfung, dass der ausländische Arbeitnehmer nicht zu schlechteren Bedingungen beschäftigt werden soll als ein vergleichbarer deutscher Arbeitnehmer. Die so beschriebene „Öffnung des Arbeitsmarktes" existiert bereits heute; es handelt sich nicht um eine neue zuwanderungspolitische Maßnahme. Neu ist in diesem Kontext lediglich, dass die Vorrangprüfung bei mitziehenden Familienangehörigen der zugelassenen Drittstaaten-Akademiker entfällt, wenn diese selbst arbeiten möchten.
Grundsätzlich sinnvoll ist eine Herabsenkung der Mindestverdienstgrenze für Hochqualifizierte. Nach dem zum 1.1.2005 in Kraft getretenen Zuwanderungsgesetz müssen Spezialisten und leitende Angestellte mit besonderer Berufserfahrung wenigstens das Doppelte der Beitragsbemessungsgrenze der gesetzlichen Krankenversicherung im Jahr verdienen, um als Hochqualifizierte eine Niederlassungserlaubnis (unbefristeter Aufenthaltstitel) erhalten zu können. Dies entspricht in diesem Jahr einem Gehalt von 86.400 Euro. In den Jahren 2005 und 2006 erhielten insgesamt 1.123 hochqualifizierte Ausländer eine Niederlassungserlaubnis nach dem einschlägigen Paragrafen 19 Aufenthaltsgesetz. 87 Prozent dieser Hochqualifizierten waren bereits vor 2005 in Deutschland ansässig. 151 Niederlassungserlaubnisse wurden an Personen erteilt, die in den Jahren 2005 und 2006 eingereist sind.[7] Angesichts eines Fachkräftemangels, der sich nach Berechnungen des IW Köln allein bei den Ingenieuren auf 75.000 beläuft, ist dieser dauerhafte Zuzug ausländischer Fachkräfte verschwindend gering.
Zum Jahresanfang 2009 soll diese Einkommensgrenze auf die Höhe der Beitragsbemessungsgrenze (West) der allgemeinen Rentenversicherung - aktuell 63.600 Euro - sinken. Berücksichtigt man allerdings, dass laut Sozioökonomischem Panel Akademiker in Deutschland (über alle Altersgruppen und Bildungsabschlüsse hinweg) durchschnittlich rund 50.500 Euro brutto im Jahr verdienen, stellt die Mindesteinkommensgrenze weiterhin eine zu hohe Hürde zum Eintritt in den deutschen Arbeitsmarkt dar. In den Niederlanden entspricht die Verdienstgrenze von 45.000 Euro Jahreseinkommen eher den Bedürfnissen von Arbeitgebern und interessierten Fachkräften. Ein wesentlich stärkerer Zuzug ausländischer Fachkräfte durch die jetzt angekündigte Senkung ist nicht zu erwarten.
Zu begrüßen ist der Plan, geduldeten Ausländern unter bestimmten Voraussetzungen eine bessere Aufenthaltsperspektive und mit der „Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Beschäftigung" einen sichereren Aufenthaltsstatus zu bieten.[8] Zielgruppe sind geduldete „Bildungsinländer" (Ausländer, die bereits einige Jahre in Deutschland leben und hier eine Ausbildung anstreben, absolvieren bzw. abgeschlossen haben) sowie geduldete Akademiker mit einem hier anerkannten ausländischen Hochschulabschluss und geduldete Fachkräfte mit mindestens dreijähriger Berufsausbildung, die hierzulande wenigstens zwei Jahre ihrer Qualifikation entsprechend beschäftigt waren.
Aus arbeitsmarktpolitischer Sicht dürfte dieses Vorhaben - so erfreulich es für den Einzelnen auch ist - nur einen geringen Beitrag zur Sicherung der Fachkräftebasis leisten. Ende 2007 gab es laut Statistischem Bundesamt knapp 128.000 Geduldete in Deutschland. Die Statistik weist nach Alter, Ausbildung, Erwerbstätigkeit und Erwerbsfähigkeit differenzierte Daten nicht aus. Legt man bei allen Geduldeten dieselbe Altersstruktur zugrunde wie bei jenen, die Regelleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz erhalten und im erwerbsfähigen Alter sind (15 bis 65 Jahre), ist davon auszugehen, dass gut 97.000 Geduldete (rund 76 Prozent) grundsätzlich von den Neuregelungen profitieren können. Gut die Hälfte davon ist älter als 30 Jahre. Deren Qualifikationsprofil ist allerdings nicht statistisch erfasst. Bedenkt man, dass von allen Zugewanderten und in Deutschland geborenen Ausländern, zu denen auch die Geduldeten zählen, lediglich 4,2 Prozent eine Meister-, Techniker- oder vergleichbare Ausbildung und 14,4 Prozent einen in Deutschland anerkannten Hochschul- oder Fachhochschulabschluss besitzen, liegt es nahe, dass der Anteil der lediglich geduldeten Fachkräfte zu gering ist, um den Facharbeitermangel wirksam zu bekämpfen.
Hilfreich könnten in diesem Zusammenhang die angekündigten Erleichterungen bei der formalen Anerkennung von ausländischen Abschlüssen sein. So gibt es laut Nationalem Integrationsplan rund eine halbe Million Akademiker in Deutschland, die nicht ihrer Ausbildung entsprechend arbeiten können, weil ihre berufliche Qualifikation hierzulande nicht anerkannt wird. Dies hindert den Einzelnen nicht nur daran, einen seinem Bildungsstand entsprechenden Beruf auszuüben, sondern führt auch zu gesamtwirtschaftlichen Verlusten, weil erhebliche Qualifikationsressourcen ungenutzt bleiben.
Das Anerkennungswesen für im Ausland erworbene Berufs- und Hochschulabschlüsse ist mehr als kompliziert: Das Informationsangebot über die Anerkennungsmöglichkeiten ist schlecht; es mangelt an zentralen Anlaufstellen; die Zuständigkeiten von Bund, Ländern sowie Industrie- und Handelskammern sind unklar; es fehlen nachvollziehbare Standards; gesetzliche Vorgaben zum Anerkennungsverfahren gibt es lediglich für Spätaussiedler, für bestimmte Berufe für EU-Bürger oder aufgrund von wenigen bilateralen zwischenstaatlichen Abkommen.[9] Verbesserungen in diesem Bereich könnten einen substanziellen Beitrag zur Stärkung der Fachkräftebasis leisten. Doch genau hier schweigt sich die Bundesregierung darüber aus, welche konkreten Maßnahmen zu ergreifen sind und wie die aufgrund des Bildungsföderalismus vielfach zuständigen Bundesländer für eine schnelle, wirksame und unbürokratische Umsetzung gewonnen werden sollen.
Entgegen der großkoalitionären Euphorie enttäuscht das Aktionsprogramm der Bundesregierung, da es in seiner jetzigen Form keine wesentlichen Fortschritte gegenüber dem Status quo erkennen lässt. Dies betrifft gleichermaßen die Regelungen zur Öffnung des Arbeitsmarktes für Fachkräfte aus den osteuropäischen Beitrittsländern wie aus Drittstaaten. Die Mindestverdienstgrenze bleibt trotz der geplanten Senkung zu hoch. Die verbesserte Aufenthaltsperspektive für Geduldete ist aus integrationspolitischer Sicht lobenswert, das erschließbare Fachkräftereservoir dürfte aber gering sein. Die bloße Ankündigung, die formale Anerkennung ausländischer Bildungsabschlüsse zu erleichtern, bleibt unbefriedigend. Bis auf Weiteres:
Keine Änderung.
Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente
Referentenentwurf vom 26.5.2008; geplantes Inkrafttreten in wesentlichen Teilen: 1.1.2009
Bereits im Koalitionsvertrag hatten Union und SPD sich darauf verständigt, die unüberschaubare Vielzahl der Förder-Instrumente auf den Prüfstand zu stellen sowie unwirksame und ineffiziente arbeitsmarktpolitische Maßnahmen abzuschaffen. Die grundlegende Neuausrichtung der aktiven Arbeitsmarktpolitik sollte eigentlich „spätestens im Jahr 2007" erfolgen. Sie soll sicherstellen, „dass die Mittel der Beitrags- und Steuerzahler künftig so effektiv und effizient wie möglich eingesetzt werden".
Hinter dieser Zielsetzung bleibt der inzwischen vorliegende Referentenentwurf des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales weit zurück. Zwar enthält die Vorlage vereinzelt richtige Ansätze - z. B. die Einrichtung von flexiblen Vermittlungsbudgets zur Arbeitsförderung (SGB III) und in der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II), sog. Experimentiertöpfe zur Erprobung neuer Instrumente oder die Streichung einiger unwirksamer bzw. wenig genutzter Instrumente wie den Einstellungszuschuss bei Neugründungen, der Job-Rotation oder der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen für Hartz-IV-Empfänger. Andererseits begründet der Entwurf auch neue Leistungen zulasten der Arbeitslosenversicherung wie den Anspruch auf die Vorbereitung für den nachträglichen Erwerb des Hauptschulabschlusses.
Grundsätzlich kann es sinnvoll sein, Arbeitslosen ohne Schulabschluss zu ermöglichen, den Hauptschulabschluss nachzuholen, sofern diese formale Qualifikation ihren Berufseinstieg fördert. Allerdings sollen nach dem Gesetzentwurf ALG-II-Empfänger diesen Rechtsanspruch gegenüber der Agentur für Arbeit geltend machen können. Dies begründet eine versicherungsfremde Leistung zulasten der Arbeitslosenversicherung. Denn die Grundsicherung für Arbeitsuchende ist eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe, die der Bund aus Steuermitteln finanziert. Bereits die Verpflichtung der BA, die Hälfte der Eingliederungskosten für ALG-II-Empfänger zu übernehmen, verwischt diese Trennung und belastet die Beitragszahler mit 5 Milliarden Euro im Jahr. Zu kritisieren ist außerdem, dass der geplante Rechtsanspruch die Bundesländer aus ihrer Verantwortung entlässt, die Zahl der Schulabgänger ohne Abschluss durch geeignete schulpolitische Maßnahmen zu senken. Die Arbeitslosenversicherung müsste für Versäumnisse der Länder einstehen.
Der Referentenentwurf lässt nicht erkennen, inwiefern die Regierung die aktive Arbeitsmarktpolitik grundlegend neu ausrichtet, um ihre Wirksamkeit und die Effizienz des Mitteleinsatzes zu stärken. Zu diesem Zweck müsste erst einmal Klarheit darüber bestehen, wie viele arbeitsmarktpolitische Instrumente es überhaupt gibt. Presseberichten zufolge sollen es zwischen 70 und 80 sein, wovon wiederum ein Viertel abgeschafft werden soll. Die Bundesregierung selbst legt sich auf keinen Wert fest und verweist darauf, dass es „für die Zählung der Instrumente bzw. Leistungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik [...] kein, zwischen den unterschiedlichen Akteuren bei der Bundesagentur für Arbeit, der Bundesregierung und der Wissenschaft, gemeinsames festgelegtes Konzept" gibt.[10] Ebenso beziffert der Referentenentwurf die fiskalischen Effekte aus Einsparungen infolge der geplanten Streichungen und Mehrausgaben aufgrund neuer Leistungen nicht. Statt vermehrt auf Generalklauseln zu setzen, behält das BMAS das Prinzip von Einzelinstrumenten bei, die bis ins Detail geregelt sind. Darüber hinaus betont die Gesetzesnovelle stärker den sozialpolitischen Auftrag der Arbeitsförderung (Nachteilsausgleich für weniger leistungsfähige Arbeitsuchende, Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit, Gleichstellung von Männern und Frauen). Dies könnte dazu führen, dass das erfolgreiche Steuerungssystem in der BA, Fördermaßnahmen konsequent nach Wirkung und Wirtschaftlichkeit einzusetzen, ausgehebelt wird.
Die Union wendet sich gegen die bisher bekannt gewordenen Pläne von Bundesarbeitsminister Olaf Scholz (SPD) und verlangt eine stärkere Bereinigung des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums um teure und ineffektive Maßnahmen. Daher kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Referentenentwurf in seiner jetzigen Form vom Bundeskabinett gebilligt wird. Der ursprüngliche Zeitplan sah vor, dass die Bundesregierung am 2.7.2008 die Gesetzesvorlage beschließt. Aus der Antwort der Bundesregierung vom 25.7.2008 auf eine Kleine Anfrage der FDP (BT-Drs. 16/10048) geht hervor, dass die interministerielle Abstimmung noch nicht abgeschlossen ist. Da die Regierungspläne unklar bleiben, ist es für eine Bewertung noch zu früh, und der Referentenentwurf wirkt sich noch nicht auf den Stand unseres wissenschaftlichen Politik-Checks für Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM) und WirtschaftsWoche aus.
Keine Änderung.
„Flexi II": Gesetz zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für die Absicherung flexibler Arbeitszeitregelungen
Kabinettsbeschluss: 13.8.2008; geplantes Inkrafttreten: 1.1.2009
Bewertungsrelevante Änderungen
Bei Wertguthaben handelt es sich um eingebrachtes Arbeitsentgelt für späteren (oder vorherigen) Arbeitszeitausgleich (z. B. für Elternzeit, Sabbatical, Vorruhestand u. ä.), das aber nicht der flexiblen Gestaltung der täglichen oder wöchentlichen Arbeitszeit dienen darf. Während der Freistellung besteht das Beschäftigungsverhältnis fort. Die Fälligkeit der Sozialversicherungsbeiträge wird auf den Zeitpunkt der Entnahme verschoben. Reine Arbeitszeitkonten sind keine Wertguthaben (auch nicht Jahresarbeitszeitkonten).
Einführung einer Pflicht des Arbeitgebers zur jährlichen Mitteilung des Kontostandes
Vorschrift der „sicheren" Anlage: Aktienanteil darf 20 Prozent nicht überschreiten; Abweichung durch Tarifvertrag oder Betriebsvereinbarung ist aber zulässig.
Ausweitung des Insolvenzschutzes: Wertguthaben müssen durch Dritte geführt werden; nicht zulässig sind bilanzielle Rückstellungen oder Vereinbarungen zwischen Konzernunternehmen. Die Deutsche Rentenversicherung prüft den Insolvenzschutz. Die Vereinbarung ist nichtig, wenn diese Prüfung negativ ausfällt. Der Arbeitnehmer hat die Möglichkeit, die Vereinbarung zu kündigen, wenn der Insolvenzschutz fehlt.
Bei Wechsel des Arbeitgebers ist die Übertragung des Wertguthabens auf neuen Arbeitgeber möglich, wenn dieser zustimmt.
Das Wertguthaben kann an die Deutsche Rentenversicherung übertragen werden; Verwaltungskosten werden in Abzug gebracht; keine Möglichkeit der Rückübertragung; Mindestguthaben 30.000 Euro.
Bewertung
Das SGB IV fordert die Absicherung von Wertguthaben ein, verzichtet aber auf nähere Vorgaben. Die Ausgestaltung bleibt den Vertragsparteien überlassen. Dies führt nach Auffassung des BMAS dazu, dass häufig überhaupt kein Insolvenzschutz vereinbart wird. Außerdem können Arbeitnehmer ihre Wertguthaben beim Wechsel des Arbeitgebers oder anderen „Störfällen" nicht mitnehmen.
Unklar bleibt, warum die Insolvenzsicherung grundsätzlich gesetzlich geregelt werden muss. Der Aufbau von Wertguthaben ist das Resultat einer Vereinbarung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Es ist nicht ersichtlich, warum diese über den Vertragsbestandteil der Insolvenzsicherung nicht selbst entscheiden können.
Wenn der Verlust von Wertguthaben im Falle von Insolvenz ein empirisch relevantes Problem ist, dann könnte die Absicht des verbesserten Insolvenzschutzes legitim sein. Dies wird in der Gesetzesbegründung wiederholt behauptet. Den Beweis dafür bleibt der Entwurf aber schuldig. Es wird lediglich auf einen BMAS-Bericht aus dem Jahr 2001 verwiesen. Dies reicht als empirische Begründung nicht aus.
Der Entwurf führt zu einigen neuen bürokratischen Lasten für Unternehmen: Der Arbeitgeber muss jährlich über den Kontostand unterrichten; die Insolvenzsicherung unterliegt strikten Regeln; ggf. erfolgt eine Prüfung durch die Rentenversicherung.
Keine Änderung.
Weitere arbeitsmarktrelevante Gesetzesänderungen
Die Große Koalition hat in der ersten Jahreshälfte 2008 eine Reihe von kleineren Gesetzesänderungen vorgenommen. So hat sie den so genannten Kinderzuschlag weiterentwickelt, das Wohngeld erhöht, den Ausbildungsbonus eingeführt und ältere Arbeitslose durch die so genannte 63er-Regelung vor höheren Abschlägen von der Rente bei vorzeitigem Ruhestand geschützt. Da diese Maßnahmen entweder zeitlich befristet sind, sich nur an einen relativ kleinen Kreis von Begünstigten richten oder mit vergleichsweise geringem finanziellem Mehraufwand verbunden sind, würden sie jeweils für sich genommen nicht negativ ins Gewicht fallen. In der Summe aber rechtfertigen die Neuregelungen einen Punktabzug: Sie markieren eine weitere Abkehr von der mit der Agenda 2010 ausgerufenen Devise „Fördern und Fordern". Sie sind nämlich nicht dazu geeignet, Arbeitslosen dabei zu unterstützen, den (Wieder-)Einstieg ins Berufsleben zu finden. Stattdessen fällt die Bundesregierung in den alten Fehler zurück, Arbeitslosigkeit zu alimentieren, statt auch für schwierige Fälle die Chancen auf eine neue Beschäftigung kontinuierlich zu verbessern.
Der Teilindikator „Arbeitsmarktpolitik" sinkt durch diese Maßnahmen um 1 Prozentpunkt.
Im Einzelnen:
Weiterentwicklung des Kinderzuschlags
Gesetz zur Änderung des Bundeskindergeldgesetzes
1. Beratung BT: 24.4.2008; 2./3. Beratung BT: 26.6.2008; Inkrafttreten: 1.10.2008
Bewertungsrelevante Änderungen
Die Mindesthöhe des monatlichen Erwerbseinkommens, ab dem Eltern den Kinderzuschlag von maximal 140 Euro pro Kind und Monat erhalten, wird vereinheitlicht und auf 600 Euro für Alleinerziehende und 900 Euro für Paare gesenkt.
Bei Erwerbseinkommen zwischen der Mindestgrenze und der von der Familiensituation abhängigen Höchstgrenze sinkt der Kinderzuschlag pro zusätzlich verdientem Euro um 50 Cent statt bisher 70 Cent.
Bewertung
Die im Oktober in Kraft tretende Erweiterung des Kinderzuschlags von maximal 140 Euro pro Kind könnte sich als arbeitsmarktpolitischer Bumerang erweisen. Die Große Koalition will damit weitere rund 50.000 Familien mit insgesamt 120.000 Kindern in die finanzielle Lage versetzen, ihre Erwerbseinkommen nicht mit Hartz IV aufstocken zu müssen. Sie baut damit für einen begrenzten Personenkreis ein großzügigeres Transfersystem jenseits der Grundsicherung für Arbeitsuchende aus. Der Anreiz, durch eigene Initiative die Abhängigkeit von Sozialleistungen zu überwinden, nimmt dadurch ab.
Erhöhung des Wohngeldes
Gesetz zur Neuregelung des Wohngeldrechts und zur Änderung anderer wohnungsrechtlicher Vorschriften
Kabinettsbeschluss: 19.3.2008; 1. Beratung BT: 24.4.2008; 2./3. Beratung BT: 25.4.2008; abschließende Beratung BT nach Vermittlungsverfahren: 27.6.2008;
Inkrafttreten: 1.1.2009
Bewertungsrelevante Änderungen
Das Wohngeld steigt von derzeit durchschnittlich 90 Euro auf 142 Euro im Monat.
Heizkosten werden pauschal mit 50 Cent pro Quadratmeter berücksichtigt.
Bewertung
Das Wohngeld ist ein steuerfinanzierter Transfer außerhalb der Sozialhilfe bzw. der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Es setzt keine Bedürftigkeitsprüfung voraus, sondern wird auf Antrag gewährt, wenn das Familieneinkommen (abzüglich Steuern, Sozialbeiträgen und Freibeträgen) eine bestimmte Höhe nicht überschreitet. Mit dem Wohngeld soll „angemessenes und familiengerechtes Wohnen" gesichert werden. Empfänger von ALG II und Sozialhilfe erhalten seit 2005 kein Wohngeld mehr, sondern bekommen die Kosten einer angemessenen Unterkunft komplett erstattet.
Die Erhöhung des Wohngeldes und die neu eingeführte Unterstützung bei den Heizkosten verstärken den Trend zu staatlichen Transfers jenseits der Bedürftigkeit. Auch der Kinderzuschlag zielt ausdrücklich darauf ab, Familien außerhalb der Grundsicherung für Arbeitsuchende zu halten, und trägt damit zu ihrer Stigmatisierung bei. In die gleiche Richtung zielte der noch unter dem damaligen Bundesarbeits- und -sozialminister Franz Müntefering (SPD) entwickelte Erwerbstätigenzuschuss, der aber über das Konzeptionsstadium nicht mehr hinausgekommen ist. Die Ausweitung dieser Sozialleistungen schwächt Eigenverantwortung und Subsidiarität. Stattdessen steigt die Abhängigkeit der Empfänger von staatlicher Fürsorge.
Ausbildungsbonus
Fünftes Gesetz zur Änderung des Dritten Buches Sozialgesetzbuch - Gesetz zur Verbesserung der Ausbildungschancen förderungsbedürftiger junger Menschen
Kabinettsbeschluss vom 20.2.2008; 1. Beratung BT: 10.4.2008; 2./3. Beratung BT: 5.6.2008; Inkrafttreten: Am Tag nach der Verkündung
Bewertungsrelevante Änderungen
Arbeitgeber erhalten einen einmaligen Zuschuss für jeden bis Ende 2010 zusätzlich geschaffenen betrieblichen Ausbildungsplatz, der mit einem förderungsbedürftigen Bewerber besetzt wird. Je nach Höhe der Ausbildungsvergütung liegt der Bonus bei 4.000, 5.000 oder 6.000 Euro.
Bewertung
Bei genauerem Hinsehen erweist sich der gut gemeinte Ausbildungsbonus als das Gegenteil von gut. Arbeitgeber, die bis Ende 2010 zusätzliche Lehrstellen mit einem förderungsbedürftigen Bewerber besetzen, können pro Azubi bis zu 6.000 Euro erhalten. Die BA ist verpflichtet, den Bonus zu zahlen, wenn der Bewerber vor Ausbildungsbeginn mindestens ein Jahr lang keine Lehrstelle gefunden hat und erstens über einen Sonder-, Hauptschul- bzw. keinen Schulabschluss verfügt oder bei mittlerem Schulabschluss in Deutsch oder Mathematik höchstens mit ausreichend bewertet wurde oder zweitens lernbeeinträchtigt bzw. sozial benachteiligt ist. Für den Fall, dass der Bewerber bereits länger als zwei Jahre oder bei mittlerem Schulabschluss mehr als ein Jahr lang erfolglos nach einer betrieblichen Ausbildung gesucht hat, liegt es im Ermessen der Bundesagentur, die Lehrstelle zu subventionieren.
Damit sind die Kriterien so weit gefasst, dass der Zuschuss für nahezu jeden Altbewerber in Frage kommt. Auch Jugendliche, die sich erst bewerben, dann aber zunächst ihren Wehr- oder Zivildienst ableisten oder einen Schulabschluss nachholen, zählen automatisch zur Zielgruppe. Bis 2012 belastet der versicherungsfremde Ausbildungsbonus die Arbeitslosenversicherung - und damit die Beitragszahler - mit insgesamt rund einer halben Milliarde Euro. Wenn überhaupt, müsste der Bund mit Steuermitteln für das von ihm bestellte Programm aufkommen. Stattdessen wäre es besser, bereits in den Schulen für die nötige Ausbildungsreife der Bewerber zu sorgen. Dies fällt in die Kompetenz der Bundesländer. Der Ausbildungsbonus sendet als Reparaturmaßnahme das Signal, dass sie es mit ihrer Verantwortung nicht so ernst nehmen müssen, weil der Bund schon für einen Ausgleich der Bildungsdefizite sorgen wird.
„63er-Regelung"
Siebtes Gesetz zur Änderung des Dritten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze
1. Beratung BT: 14.12.2007; 2./3. Beratung BT: 25.1.2008;
Inkrafttreten: rückwirkend zum 1.1.2008
Bewertungsrelevante Änderungen
Erwerbsfähige Hilfebedürftige über 58 Jahre sind unverzüglich in Arbeit oder in eine Arbeitsgelegenheit zu vermitteln. Beziehen sie zwölf Monate lang Arbeitslosengeld II (ALG II) und haben keine neue sozialversicherungspflichtige Beschäftigung gefunden, gelten sie nicht mehr als arbeitslos. Dennoch werden mit ihnen weiter Eingliederungsvereinbarungen abgeschlossen, und sie erhalten weiterhin ALG II.
Ältere ALG-II-Empfänger sind verpflichtet, mit 63 Jahren vorzeitig und mit entsprechenden Abschlägen in Rente zu gehen.
Bewertung
Langzeitarbeitslose, die älter als 58 Jahre sind und ein Jahr lang keine neue Stelle gefunden haben, erhalten weiter ALG II, obwohl sie nicht mehr als arbeitslos gelten. Da die Bundesagentur für Arbeit (BA) sie nicht mehr als Arbeit suchend registriert, wird die Arbeitslosenquote geschönt. Statt den Verbleib im oder den Wiedereinstieg in das Berufsleben zu fördern, akkomodiert die Bundesregierung mit der Neuregelung den Ausstieg und widerspricht damit ihrem Ziel, die Erwerbsbeteiligung älterer Menschen zu erhöhen.
Zudem sind alle Hilfebedürftigen verpflichtet, ab einem Alter von 63 Jahren mit Abschlägen in Rente zu gehen. Die Festsetzung dieser Altersgrenze begünstigt einen kleinen Personenkreis, nämlich Frauen bis einschließlich Geburtsjahrgang 1951 und Schwerbehinderte, die mit 60 Jahren vorzeitig in Rente gehen können, sofern sie die weiteren rentenrechtlichen Zugangsvoraussetzungen, insbesondere die Wartezeiten, erfüllen. Für alle anderen liegt das Mindestalter für den frühestmöglichen Rentenbezug mit Abschlägen ohnehin bei 63 Jahren. Die Verpflichtung, mit reduzierten Rentenansprüchen in den Ruhestand zu gehen, entspricht dem Grundsatz, dass Fürsorgeleistungen wie die Grundsicherung für Arbeitsuchende nur dann in Anspruch genommen werden dürfen, wenn keine Ansprüche gegenüber anderen Leistungsträgern - dazu zählt die gesetzliche Rentenversicherung - geltend gemacht werden können. Allerdings nimmt sie den Betroffenen die Möglichkeit, in Arbeit vermittelt zu werden und sich dadurch weiter am Erwerbsleben zu beteiligen.
[1] Siehe ausführlich: Scharnagel, Benjamin, 2007, Schwarz-rote Halbzeitbilanz - Reformtief im Konjunkturhoch, Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft und der WirtschaftsWoche, Köln, 4.7.2007, S. 7 ff.
[2] Wenn im Folgenden dennoch von „branchenspezifischen" Mindestlöhnen die Rede ist, dient dies lediglich der Lesbarkeit.
[3] Zwar heißt es in der jeweiligen Gesetzesbegründung, dass die Festsetzung oder Erstreckung eines gesamten Lohngitters nicht möglich sei. Diese Aussage steht aber im Widerspruch zu dem für die Bewertung maßgeblichen Wortlaut der Gesetzentwürfe.
[4] Entwurf eines Gesetzes zur arbeitsmarktadäquaten Steuerung der Zuwanderung Hochqualifizierter und zur Änderung weiterer aufenhaltsrechtlicher Regelungen.
[5] Zur EU-8 gehören Estland, Lettland, Litauen, Polen, die Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn, die am 1.5.2004 der EU beigetreten sind. Bulgarien und Rumänien wurden erst zum 1.1.2007 EU-Mitglieder.
[6] Hierfür beruft sich die Bundesregierung auf eine zeitlich befristete Ausnahmeregelung, derzufolge die Arbeitnehmer-Freizügigkeit auf höchstens sieben Jahre ab dem Beitritt beschränkt werden kann. Dafür muss sie bei der EU-Kommission geltend machen, dass der deutsche Arbeitsmarkt mit schwerwiegenden Problemen konfrontiert ist. Der maximale Zeitraum der Übergangsregelung ist in drei Phasen eingeteilt (2+3+2 Jahre). Für die EU-8 beginnt ab 1.5.2009 die zweijährige dritte Phase, für Bulgarien und Rumänien ab 1.1.2009 die dreijährige zweite Phase.
[7] Vgl. Migrationsbericht 2006 des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge im Auftrag der Bundesregierung, S. 81f.
[8] Die Duldung besteht nach § 60a Aufenthaltsgesetz in der vorübergehenden Aussetzung der Abschiebung; geduldete Ausländer sind grundsätzlich zur Ausreise verpflichtet, auf ihre Abschiebung wird aber verzichtet, solange humanitäre, rechtliche oder sonstige Gründe dagegen sprechen.
[9] Vgl. dazu und zu weiteren Defiziten den 7. Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration über die Lage der Ausländerinnen und Ausländer in Deutschland (Dezember 2007), S. 112ff.
[10] Vgl. dazu die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der FDP zu den „Kosten arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen", BT-Drs. 16/10048 vom 25.7.2008.